Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda 20/06/2001 gününde kabul edilen 4685 sayılı "Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğünün Yeniden Yapılandırılması İle Tütün ve Tütün Mamullerinin Üretimine, İç ve Dış Alım ve Satımına, 4046 Sayılı Kanunda ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun" Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından incelenerek, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 89. ve 104. maddeleri gereğince bir kez daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderilmiştir. 

Söz konusu Yasa'nın Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na gönderilme gerekçeleri aşağıda sunulmaktadır: 
            

B.01.0.KKB.01
KAN.KAR. : 39-18/A-2-2001-492 06/07/2001

İLGİ : 21.06.2001 günlü, A.01.0.GNS.0.10.00.02-10377/25411 sayılı yazınız.

Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce 20.06.2001 gününde kabul edilen, 4685 sayılı "Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğünün Yeniden Yapılandırılması İle Tütün ve Tütün Mamullerinin Üretimine, İç ve Dış Alım ve Satımına, 4046 sayılı Kanunda ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun" incelenmiştir:

1- 4685 sayılı Yasa'da, tütün ve tütün mamullerinin üretimi, iç ve dış alımı ve satımı konularında, sektörü düzenleyen ve denetleyen bağımsız bir Kurum'a yer verilmekte; 1177 sayılı Tütün ve Tütün Tekeli Yasası yürürlükten kaldırılarak tütün üretiminde coğrafi sınırlama sona erdirilmekte; tütünün fiyatlandırılması, alımı, satımı ve dış satımı ile tütün ürünlerinin üretimi, fiyatlandırılması, satışı gibi konularda sektör tümüyle serbest rekabete açılmaktadır.

Yasa'da, tütün ve tütün ürünlerinin dışalımının serbestleştirilmesi sonrasında yerli üreticilerin ve geçimini tütün tarımıyla sağlayan çiftçilerin sorunlarını çözümleyecek herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

Yasa'nın 6. maddesinde, üretici tütünlerinin, sözleşme esasının yanısıra açık artırma merkezlerinde, açık artırma yöntemi uygulanarak alınıp satılacağı öngörülmüş; ancak, sözleşmeye bağlanamadığı için üreticinin açık artırma yöntemiyle satışa çıkardığı tütünlerini, alıcı bulunamaması durumunda nasıl değerlendireceğine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Böyle bir durumda, tütün üretiminden çekilmek zorunda kalacak olan üreticilerin tütün tarımından vazgeçmeleri olasılığının yüksek olmasına karşın, Yasa'da, üretimin sürdürülmesi ve üreticilerin gelir kayıplarını giderme yöntem ve ilkeleri gösterilmemiştir.

Tütün yerine başka bir ürüne yönelinmesi, gerek arazinin toprak yapısının elverişsiz olması gerekse iklim özellikleri gibi nedenlerle kolayca ve kısa sürede gerçekleştirilebilecek bir çözüm olmadığına göre, Yasa'nın belirtilen konulardaki düzenleme eksiğinin büyük sosyal sorunlara yol açması kaçınılmazdır.

Açık artırma yöntemiyle tütün satışının güçlüğü ve tütünün yurt içinden alınma zorunluğunun bulunmaması, üreticinin, özellikle fiyat yönünden piyasada etkinlik gösteren sınırlı sayıdaki kişi ve kuruluşların tek yanlı saptadığı koşullara mahkum edilmesi sonucunu doğuracaktır. Sosyal huzursuzlukların ve kimi üreticilerin üretimden çekilmelerinin bir başka nedenini oluşturacağı açık bulunan bu durumları önlemek için Yasa'da herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

Anayasa'nın 176. maddesinde, Anayasa'nın dayandığı temel görüş ve ilkelere yer verilen başlangıç bölümünün, Anayasa metnine dahil olduğu belirtilmiş; maddenin gerekçesinde de, başlangıçtaki temel görüş ve ilkelerin, Anayasa'nın diğer kurallarıyla eşdeğer olduğu vurgulanmıştır. Ayrıca, Anayasa'nın 2. maddesindeki, Türkiye Cumhuriyeti'nin başlangıçta yer verilen temel ilkelere dayanan bir Devlet olduğu belirlemesi, başlangıç kısmındaki temel ilkeleri Cumhuriyet'in nitelikleriyle özdeşleştirmiştir.

İçerdiği temel görüş ve ilkeler yönünden Anayasa'nın diğer kurallarıyla eşdeğer olan Anayasa'nın başlangıç bölümünün beşinci paragrafında, hiçbir düşünce ve görüşün Türk ulusal çıkarları karşısında korunma göremeyeceği belirtilerek, ulusal çıkarların herşeyin üzerinde tutulması gerektiği vurgulanmıştır.

Ayrıca, Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin nitelikleri belirlenirken, toplumun huzuru, ulusal dayanışma ve adalet anlayışı içinde insan haklarına saygılı olunacağına yer verilerek toplumun çıkarlarına öncelik tanınmış; 5. maddesinde de, bireylerle toplumun gönenç, huzur ve mutluluğunu sağlamak Devlet'in temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır.

Öte yandan, Anayasa'nın yine 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin sosyal bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Sosyal hukuk devleti, Anayasa Mahkemesi'nin bir çok kararında da vurgulandığı gibi, insan hak ve özgürlüklerine saygı gösteren, bireyin gönenç ve huzurunu gerçekleştirip güvenceye alan, birey ve toplum arasında denge kuran, emek ve sermaye ilişkilerini dengeli olarak düzenleyen, özel girişimcinin güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayan, çalışanların insanca yaşamasını ve çalışma yaşamının kararlılık içinde gelişmesi için sosyal, ekonomik ve mali önlemleri alarak çalışanları koruyan, işsizliği önleyici ve ulusal gelirin adaletli biçimde dağılmasını sağlayıcı önlemleri alan, adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan bir devlettir.

Sosyal devlet ilkesi, sosyal sorunlar ve huzursuzlukların yaşanmaması için yerli tütün üreticilerinin, geçimini tütün tarımıyla sağlayan ailelerin gelir kayıplarının hangi yöntemle giderileceğinin ve tütün üretiminin nasıl sürdürüleceğinin yasada düzenlenmesini zorunlu kılmaktadır.

2- 4685 sayılı Yasa'nın tüm kurallarının birlikte değerlendirilmesinden, tütün sektörünün tümüyle serbest rekabete açıldığı anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 45. maddesinde, Devlet'in tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak amacıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştıracağı; bitkisel ve hayvansal ürünlerin değerlendirilmesi ve gerçek değerinin üreticinin eline geçmesi için gereken önlemleri alacağı belirtilmiştir.

Ayrıca, Anayasa'nın 166. maddesinde, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini planlamak Devlet'in görevleri arasında sayılmıştır.

Sosyal devlet ilkesi ve yukarıda yer verilen anayasal kurallar karşısında, tütün üretiminin düzenlenmesi, tütün kalitesinin iyileştirilmesi, Türk tütününün niteliğinin ve türünün korunması, tütün ekimi yapılma yöntemleri, tütün satış sözleşmelerinden doğacak uyuşmazlıkların çözüm yolları, tütün satış merkezlerinin kurulacağı yerleri, satılamayan tütünün korunma yöntemleri, yaprak tütün ticareti yapacaklarda aranacak koşullar, yaprak tütünlerin işlenmesi yöntemleri gibi konuların Yasa'da düzenlenmemesi önemli bir eksiklik olarak değerlendirilmiştir.

3- 4685 sayılı Yasa'nın 6. maddesinin yedinci fıkrasında, Türkiye'de, marka bazında sigara için yıllık en az iki milyar adet, diğer tütün ürünleri için yıllık en az onbeş ton üretenlerin, aynı marka tütün ürününden serbestçe dışalım yapabilecekleri, fiyatlandırabilecekleri ve satabilecekleri; bu fıkrada belirtilen üretim tutarlarına ilişkin koşulları yerine getirmeyenlerce yapılacak sigara ve diğer tütün ürünlerinin dışalımına, fiyatının belirlenmesine ve yurt içinde pazarlanmasına ilişkin yöntem ve ilkelerin, Kurum'un önerisi üzerine Bakanlar Kurulu'nca belirleneceği kurala bağlanmıştır.

Görüldüğü gibi fıkrada, her türlü tütün ürünlerinin dışalım hakkı, Türkiye'de üretim kuruluşu olan ve belli tutarda sigara ve diğer tütün ürünlerini üretenlerin yanında üretim kuruluşu olmayan ve dolayısıyla sigara ve diğer tütün ürünlerini yurt içinde üretmeyenlere de tanınmaktadır.

Sigara ve diğer tütün ürünlerinin dışalımına ilişkin bu geniş serbestinin, üreticiler yönünden herhangi bir önlem alınmadan ve geçiş süreci tanınmadan kabul edilmesi, yerli sigara ve tütün üreticilerinin üretim etkinliklerini tümüyle durdurmalarına yolaçabilecek niteliktedir.

Ayrıca, sigara üretiminin temel girdisi olan tütünün dışalımında, yerli üreticilerin fon ve vergiler nedeniyle karşılaştıkları yüksek maliyet dikkate alınmadan sigarada serbest dışalıma geçilmesi, belirtilen olumsuz etmenler nedeniyle yabancı markalı sigaraların Türkiye'de üretilmesinin gerekçesini ortadan kaldırmakta ve içpazar böylece tümüyle yabancı sigara tekeline açılmış olmaktadır.

Anayasa'nın 45. maddesinde, Devlet'e verilen, tarımsal üretim planlamasına uygun olarak bitkisel üretimi artırmak amacıyla tarımla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırma görevi ile sigara ve tütün üreticilerinin üretim etkinliklerinin tümüyle durdurulmasına neden olacak yasal düzenlemeleri bağdaştırmak olanaksızdır.

Öte yandan, Anayasa'nın 167. maddesinde, Devlet'in, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici önlemleri alacağı, piyasalarda eylemli ya da anlaşma sonucu doğacak tekelleşmeyi ve kartelleşmeyi önleyeceği kurala bağlanmıştır. Yasa'nın, içpazarı yabancı sigara tekeline açacak nitelikteki düzenlemesi, Anayasa'nın bu maddesiyle de bağdaşmamaktadır.

4- 4685 sayılı Yasa'nın geçici 1. maddesinin (B) fıkrasında, Bakanlar Kurulu'nca 2000 ve 2001 yılı ürünü tütünlerin Devlet nam ve hesabına alımında bulunmak üzere bir kamu kuruluşunun görevlendirileceği, bu kapsamdaki alımların giderleri ile finansmanının bütçeden ayrılacak ödenekle sağlanacağı; 2002 ve izleyen yıllar tütün ürünü için destekleme alımı yapılmayacağı belirtilmiştir.

Bu fıkra kuralı ve Yasa'nın genel düzenlemesinden, 2002 yılından başlayarak tütünde destekleme alımının kaldırıldığı anlaşılmaktadır.

Oysa, kimi Avrupa Birliği ülkeleri ile Amerika Birleşik Devletleri'nin, işin özellikle sosyo-ekonomik boyutunu gözönünde tutarak ekonomik yönden geri kalmış üreticilere ve özellikle toprak yapısı gereken verimlilikte olmayan bölgelerdeki tütün ekicilerine bütçeden ödeme yaparak destek verdikleri bilinmektedir.

Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile ilgili olarak kurulan "Tütün ve Tütün Mamulleri Sanayii Özel İhtisas Komisyonu" raporunda da, "Avrupa Birliği ülkelerinde 1998-99 yılları itibariyle, 110 bin kadar üretici, 135 bin hektar kadar arazide, yılda 345 bin ton kadar tütün üretmektedir. Bu tütünler içinde 75-100 bin ton kadarı oriental tip olup Yunanistan'da yetiştirilmektedir. Oriental tütünler piyasada ortalama 1.09 ile 2.9 Eur/Kg birim fiyatla üreticiler tarafından işleyici firmalara satılmaktadır. Aynı tütünlere Avrupa Birliği ayrıca 2.5 ile 4.1 Eur/Kg destekleme primi ödemektedir. Sonuç olarak Yunanistan'daki tütün üreticisinin eline, tütün çeşitlerine göre ortalama 3.6 ile 6.9 Eur/Kg arası bir fiyat geçmektedir" denilerek, Avrupa Birliği'ndeki destekleme alımı uygulamasına değinilmektedir.

Bu durumda, yasakoyucunun tütün üreticilerine ilişkin söz konusu ekonomik yaklaşımının, üretimin sürdürülmesi ve üreticinin rekabet gücü yönünden sosyal bir sorun yaratacağı açıktır.

Her ne kadar, Yasa'nın 7. maddesinde, "Tarımsal destekleme politikaları çerçevesinde doğrudan bütçeden veya uluslararası kuruluşlardan sağlanan kaynaklardan, doğrudan ve/veya dolaylı olarak yapılacak her türlü ödemelere ilişkin usul ve esasları belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir" kuralına yer verilmekte ise de, kamu maliyesinin durumu ve Anayasa'nın yukarıda yer verilen ilke ve kuralları gözönünde bulundurulduğunda, tütün üreticilerinin gelir kayıplarını giderme yönünden daha somut düzenlemelere gereksinim olduğu ortaya çıkmaktadır.

Sonuç olarak, yukarıda yer verilen Anayasa kuralları ve ilkeleri çerçevesinde, Türk tarımının geliştirilmesinin, Türk üreticisinin yabancı kaynaklı tarım ürünleri karşısında korunmasının ve desteklenmesinin, yalnızca ekonomik gerekçeler ve mali politikalar kapsamında ele alınmaması; yapılacak düzenlemelerin, Devlet'in, tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini planlamak, tarımsal üretim planlaması ilkesine uygun olarak bitkisel üretimi artırmak amacıyla tarımla uğraşanların işletme araç ve gereçleri ile diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırmak görevleri ve sosyal devlet ilkesi ile de uyuşması gerektiği değerlendirilmektedir.

Bu bağlamda, tütün üretiminin ve bu üretim sonunda elde edilen ürünün değerlendirilmesine ilişkin yasal düzenlemelerin, üreticiyi koruyan, üretimin sürdürülmesini ve tarımın geliştirilmesini sağlayan kuralları içermesi Anayasa'dan kaynaklanan bir zorunluluktur.

Getirilen düzenlemelerin tütün üretimini yok edici ve sigara pazarını tümüyle dışalıma dayandırıcı sonuçlar doğurması nedeniyle TEKEL'in elindeki fabrika ve işletmelerin gerçek değerlerinin çok altında satılma olasılığı ise ayrı bir sorun olarak görülmektedir.

Yukarıda açıklanan gerekçelerle, kamu yararına, hukuka ve Anayasal ilkelere uygun düşmeyen 4685 sayılı "Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğünün Yeniden Yapılandırılması İle Tütün ve Tütün Mamullerinin Üretimine, İç ve Dış Alım ve Satımına, 4046 sayılı Kanunda ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun", Anayasa'nın 89. ve 104. maddeleri uyarınca, yayımlanması uygun görülmeyerek, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce bir daha görüşülmek üzere ekte geri gönderilmiştir.

Ahmet Necdet SEZER

CUMHURBAŞKANI