2.1. Giriş

Türkiye’nin AT üyeliği başvurusu üzerine 1989’da verdiği Görüş’te, Komisyon şu sonuca varıyordu:

“Türkiye’nin ekonomik ve politik durumu, ..., eğer Topluluk’a katılırsa Türkiye’nin karşılaşacağı intibak sorunlarının orta vadede aşılabileceğine Komisyon’u ikna etmemektedir.”

1998 ve 1999 yıllarına ait Düzenli Raporlar’da, Komisyon, ilerleme sağlanmış olduğunu kabul ederken, yukarıdaki Görüş’ünü teyit ediyordu. 2000 yılına ait Düzenli Rapor’da, Komisyon şu tespiti yapıyordu:

“Türkiye, ekonomideki en acil dengesizlikleri ele alma konusunda önemli ilerleme kaydetmiştir, fakat işleyen bir piyasa ekonomisi gerçekleştirme süreci tamamlanmış değildir. Türk ekonomisinin önemli kesimleri, daha şimdiden, AT ile bir gümrük birliği içinde rekabet baskısı ve piyasa güçleri ile başa çıkma yeteneğindedir.”

Görüş’ten bu yana Türkiye’deki ekonomik gelişmelerin incelenmesinde, Komisyon’un yaklaşımına, Haziran 1993’te yapılan Kopenhag AB Konseyi’nin sonuçları yön vermiştir. Bu sonuçlarda, Birlik üyeliğinin şunları gerekli kıldığı belirtiliyordu:

- işleyen bir piyasa ekonomisinin varlığı;

- Birlik içindeki rekabet baskısı ve piyasa güçleri ile başa çıkma kapasitesi.

2.2. Ekonomik gelişmeler

Makroekonomik istikrar, malî bunalımlar nedeniyle bozulmuş olup, durum son derece kararsız olmaya devam etmektedir. 2000 yılının büyük bölümünde güçlü bir canlanmadan sonra, ekonomik aktivite 2001’in ilk yarısında keskin bir azalma gösterdi. Bu yavaşlamayı getiren başlıca etkenler, Kasım 2000 ve Şubat 2001’deki iki malî bunalım oldu. Siyasal gerilimler ve zayıf para piyasaları, Türkiye’nin malî sisteminde hızla büyüyen güçlüklere yol açtı. Şubat bunalımı, Türk yetkililerini, Türkiye’nin enflasyonu düşürme politikasının en önemli öğesi olan döviz çapasını bırakmaya zorladı. 22 Şubat 2001 tarihinde serbest dalgalanma rejimine geçilmesinden bu yana, Türk lirası %50’den çok değer kaybetti. Bunun bir sonucu olarak, enflasyonist baskılar hızla yeniden başladı. Malî piyasalarda belirsizliğin ve artan yurtiçi borçların bir yansıması olarak faiz oranlarında büyük bir artışla birlikte yurtiçi talep geriledi. İthalat belirgin biçimde azalırken, devalüasyon sonrasında ortaya çıkan daha elverişli döviz kuru ihracat için yararlı oldu. Küresel talepteki yavaşlama ve yurtiçi faiz oranlarındaki keskin yükseliş, ihracata yönelik sektörün, rekabet gücündeki artıştan tam olarak yararlanmasını engelledi. İhracattaki büyüme sınırlı kaldığı halde, ithalatın önemli ölçüde azalması carî hesapta bir düzelmeye yol açtı.

Yabancı doğrudan yatırım çok düşük kalırken, sermaye çıkışları yüksek düzeyde oldu. Böylece, döviz rezervlerinde önemli bir azalma gerçekleşti. Döviz çapasıyla bağlantılı sıkı parasal kısıtlardan sonra, şimdiki para politikası Türk ekonomisinin likidite ihtiyaçlarını geniş ölçüde karşılamaktadır. Yine de, gerçek faiz oranları, esas olarak malî piyasalardaki yüksek belirsizlik nedeniyle, nisbeten yüksek düzeylerde kaldı. Bunalıma yanıt olarak, hükümet, daha düşük büyümeyi ve kamu borçlarındaki keskin artışı telafi etmek için maliye politikasını sıkılaştırdı.

Malî bunalımın bir sonucu olarak, yapısal reformların hızı ve kapsamı önemli ölçüde artmıştır. Türk yetkililer, ekonomideki devlet etkisini azaltmak için geniş bir yapısal reformlar yelpazesini kabul etmişlerdir. Sağlıksız bankaların Tasarruf ve Mevduat Sigorta Fonu’na aktarılması, gözetim ve ihtiyat standartlarının güçlendirilmesi ve devlet bankalarının yönetiminde siyasal müdahalenin azaltılması yoluyla, malî sektörde yeniden yapılanma hızlandırılmıştır.

Şeker, elektrik ve gaz gibi sektörleri serbestleştirmeye yönelik yasal düzenlemeler onaylanmış ve Merkez Bankası’nın bağımsızlığını arttırmak için adımlar atılmıştır. Eski devlet tekellerinin ve devlet bankalarının özelleştirilmesi için hazırlık yapılmaktadır. Tarım sektöründe devlet etkisi azaltılmıştır ve destekleme fiyatları sistemi yerine, doğrudan gelir desteğine dayalı yeni bir sistem kurulmaktadır. Telekomünikasyon sektörünün düzenlenmesi modernleştirilmiş olup, sektör için bağımsız bir düzenleyici kurum oluşturulmuştur.

1995-2000 döneminde, AB ile aradaki farkın kapatılmasında ilerleme kaydedilmedi. Satın alma gücü pariteleri itibariyle kişi başına GSYH, AB ortalamasının %29’u dolayında kalmıştır. Bölgesel ve toplumsal dengesizlikler büyüktür ve daha da büyümektedir. Ekonomik aktivite oranı çok düşük olup 1995’te %53,4’ten 2000’de %49,2’ye geriledi. Türk makamlarınca bildirilen işsizlik oranı, %6,9 düzeyinde kaldı. Kentsel alanlarda, kayıtlı işsizlik daha yüksek olup, işgücüne oranla %9-10 civarındadır. 2000 yılında, bütün işsizlerin yaklaşık %24’ü uzun süreli işsizlerden oluşuyordu. Kentsel alanlarda eğitimli gençler arasında işsizlik oranı %25’e ulaştı. Erkekler ve kadınlar için işsizlik oranları arasında anlamlı bir fark yoktur. Kırsal kesimde, kayıtlı işsizlik nisbeten düşük olup, bunun başlıca nedeni Türk tarım sektöründe “ücretsiz” aile işçilerinin payının yüksek olmasıdır. Türkiye’de kentsel ve kırsal alanlar arasında ve yüksek ve alçak gelir grupları arasında eşitsizlikler çok yüksektir. Esas olarak, kronik yüksek enflasyon yoluyla düşük gelirli grupların satın alma gücündeki aşınma nedeniyle, bu eşitsizliklerin daha da artmış olması muhtemeldir. Yaşanan ekonomik gerileme, toplumsal durumu daha da kötüleştirmiştir.

2.3. Kopenhag kriterleri açısından değerlendirme

İşleyen bir piyasa ekonomisinin varlığı

İşleyen bir piyasa ekonomisinin varlığı, ticaretin ve fiyatların serbest olmasını ve, mülkiyet hakları dahil, icra edilebilen bir hukukî sistemin var olmasını gerektirir. Makroekonomik istikrar, ve ekonomi politikası üzerinde uzlaşma, bir piyasa ekonomisinin performansını arttırır. Gelişmiş bir malî sektör ve piyasaya giriş ve piyasadan çıkış önünde herhangi bir engel bulunmaması, ekonominin verimliliğini iyileştirir.

Güçlüklere karşın, hükümet, ekonomik programına bağlı kalmakta ve öngörülen düzenlemeleri yapmaya devam etmektedir. Bunalımın nedenleri ve sonuçlarını ele almak için, Ekonomi Bakanlığı’nın yetkisi arttırılmış ve hükümet, bir IMF “stand-by” anlaşması çerçevesinde yeni bir ekonomik program sunmuştur. “Güçlü ekonomiye geçiş programı” denilen reform paketi, ekonomide siyasal müdahalenin kaldırılması, malî sektörün güçlendirilmesi ve yapısal reformların hızlandırılması üzerinde odaklanmıştır. Toplumsal diyalog, programın önemli bir öğesidir. Bu paket temelinde, IMF, Aralık 1999’da yapılan üç yıllık “stand-by” düzenlemesine verdiği malî desteği arttırmayı kararlaştırdı. Koalisyon hükümeti içindeki gerilimlere bağlı kimi gecikmelere karşın, yeni programın uygulanması sürmektedir. Yine de, alınan tedbirler, güvenin geri getirilmesini henüz sağlayabilmiş değildir. Katılım Ortaklığı’nın gereklerine uygun olarak, Türkiye, Ekim ayında ilk Katılım Öncesi Ekonomik Program’ını sundu. Bu program, “güçlü ekonomiye geçiş programı” üzerine dayalıdır.

2000 yılının büyük bölümünde güçlü üretim artışından sonra, Kasım 2000’deki malî bunalımdan beri ekonomik aktivite azalmaktadır. 2000 yılında, gerçek GSYH % 7,2 oranında büyüdü. Bu yüksek büyüme oranı, güçlü özel tüketimin ve yüksek yatırımın sonucuydu. Özel tüketim, enflasyonu indirmeye yönelik Aralık 1999 programının açıklanmasından sonra faiz oranlarındaki keskin düşüşe hızla yanıt verdi. Ayrıca, 1999 yılındaki depremlerin yol açtığı yıkımlardan sonra yeniden inşa gereksinmelerine bağlı olarak özel ve kamu yatırımları arttı.

Kasım 2000 ve Şubat 2001’de yaşanan malî çalkantı, talep kaynaklı genişlemeyi sona erdirdi, çünkü hızla artan faiz oranları ve tüketici fiyatları, gerçek harcanabilir gelirleri ve tüketici güvenini aşağıya çekti. 2001’in ilk yarısında, gerçek GSYH bir yıl öncesine göre %6,1 geriledi. Bu durum, ilk çeyrekte %2,2 oranında, ikinci çeyrekte ise %9,3 oranında bir yıllık  gerilemeyi yansıtıyor. 2001’in ilk yarısında özel tüketim yıllık olarak %7,5 oranında azaldı. Yatırım düzeyi, malî bunalımdan çok etkilenmiş ve %23,5 oranında gerilemiştir. Azalan talep nedeniyle, mal ve hizmet ithalatı, 2001’in ilk yarısında %23,7 oranında küçüldü. İhracat ise %8,8 oranında büyüdü. Böylece, net ihracat, malî bunalımın GSYH büyümesi üzerindeki olumsuz etkisinin kısmen sınırlanmasına yardım etti.

İşsizlik 2001 yılında artmaya devam etti. 2000 yılının ikinci çeyreğinde %6,2 olan işsizlik, 2001’in ikinci çeyreğinde %6,9’a yükseldi. Tarım dışı işsizlik %10,7 oldu. Eğitimli gençler arasında işsizlik oranı, 2001’in ikinci çeyreğinde %23,2 idi. Kentsel alanlarda ve lise mezunları arasında, işsizlik daha yüksektir. İşgücüne katılma oranı, %50’nin biraz altındaki düzeyde nisbeten istikrarlıdır.

Enflasyonist baskılar canlanmıştır. 2000 yılında ve 2001’in başlarında enflasyonu indirmeye yönelik program, 12 aylık tüketici fiyat enflasyonu (TÜFE) oranlarını, Aralık 1999’da %69’dan Şubat 2001’de %33’e geriletmeyi başardı. Şubat 2001 bunalımından sonraki keskin devalüasyonun bir sonucu olarak, enflasyonist baskılar hızla yükseldi. Aylık TÜFE artışları, Mart ve Nisan aylarında %10,3 ve %5,1 düzeylerine ulaştı. Yaz mevsiminde, aylık enflasyon bir hayli düşük idi, fakat Eylül ayında yeniden yükselerek %5,9 oldu. Bu artış, kısmen, mevsimsel etkenleri yansıtmaktadır. Devalüasyonun temel etkisi, sistem içinde geniş ölçüde özümsenmiş gibi göründüğünden, son zamanlarda enflasyonist baskıların yeniden ortaya çıkması, enflasyon beklentileri üzerinde olumsuz bir etki yapabilir. Türk Lirası’nın devam eden zayıflığı, düşük yurtiçi talebe ve kamu sektöründeki sınırlı ücret artışlarına karşın, fiyatlar üzerinde yukarıya doğru baskının sürmesine neden olabilir.

Bunalımdan sonra, para politikası büyük ölçüde gevşetildi, fakat faiz oranları keskin bir artış gösterdi. Bunalım öncesinde, para politikası, döviz rezervlerindeki değişmeler karşısında likidite vermek ve çekmek yoluyla, döviz çapasını destekliyordu. Döviz çapasının bırakılması ile, Merkez Bankası, hem Türk Lirası hem de döviz şeklinde likidite vererek, malî piyasalarda ılımlı değişimler sağlamak için, artan esnekliğini kullandı. Bu politika, malî sektörde yeni likidite darboğazları oluşmasını engelledi, fakat sektörün içinde bulunduğu güçlüklerin kaynaklarına çözüm getirmedi. Merkez Bankası, halen, para tabanı hedefleri kullanmakta ve enflasyonist baskılar yeterince azaldığında enflasyon hedeflemesine geçmeyi öngörmektedir. Bunalımın ve uluslararası piyasalarda yeniden güven kazanılmasında yeterli başarı gösterilemeyişinin bir sonucu olarak, faiz oranları çok yüksek düzeylerde olmaya devam etmiştir. Ekim 2001’de, yıllık bazda hazine bonosu getirileri hâlâ %90 dolayında idi. Gecelik faiz oranları, Eylül ayında %60’ın biraz altına indi. Yüksek faiz oranlarının inatçılığı, kamu sektörü borçları için beklenenin üzerinde finansman maliyetleri anlamına gelmekte ve kamu maliyesinde güçlenmeye engel olmaktadır.

Şubat ayında serbest dalgalanma rejimine geçilmesinden bu yana, Türk Lirası %50’den fazla değer yitirmiştir. Aralık 1999’dan Şubat 2001’e kadar, döviz kuru rejimi, önceden ilan edilmiş bir çıkış stratejisi ile birlikte, hedeflenen enflasyona eşit bir devalüasyon oranıyla, bir döviz sepeti karşısında kaygan bir pariteden oluşuyordu. Bu dışsal çapanın amacı, enflasyonist baskıları azaltmak idi. Bir ölçüde başarıya rağmen, enflasyonist atalet, yurtiçi fiyat artışlarını öngörülenin üzerinde tuttu ve bu durum, Türk Lirası’nın reel olarak önemli ölçüde değerlenmesine yol açtı. Keskin bir şekilde azalan faiz oranlarıyla birlikte, bu reel değerlenme, ithalatın patlamasını getirdi ve böylece carî hesap açığında büyük bir artış oldu. Özelleştirmede gecikmeler, iddialı konsolidasyon programının sürdürülebilirliği konusunda piyasa güvenini aşındırdı. 22 Şubat 2001’de, sürünen parite rejimi terk edildi zira Türk bankacılık sektörü böyle bir döviz kuru rejimi için gerekli olan sıkı likidite politikasına artık dayanamaz hale gelmişti. Merkez Bankası, döviz kurunda aşırı hareketleri önlemek için müdahale edeceğini ilan etmiş olmakla birlikte, halen spesifik döviz kuru hedefleri yoktur.

Türkiye, kamu sektörü borçlarını kontrol altına almak için, büyük bir net bütçe fazlası oluşturmaya mecbur kalmıştır. Türkiye’de kamu sektörü açıkları geleneksel olarak yüksek olmuştur. Ulusal muhasebe standartlarına göre, ulusal hükümet açığı 1999’da %11 ¾ ve 2000’de % 10 ½ düzeyinde idi. Uyumlaştırılmış AB ulusal muhasebe standartlarına (ESA95) göre, genel hükümet açığı, 2000’de GSYH’nin %11’i, 1999’da ise %21,8’i düzeyinde oldu. ESA95’e göre açığın önemli ölçüde daha yüksek olması, Ağustos ve Kasım 1999 depremleri nedeniyle, ilave harcamalarla ilgili finansal maliyetlerin tahakkuk bazında tahsis edilmesini yansıtmaktadır. ⁽²²⁾  Bütçe dışı fonlar ve devlet işletmelerine transferler dahil edildiğinde, genel hükümet açığının %90’dan çoğu, merkezî hükümet ile ilgilidir. Yerel yönetimlerin net borçlanmasının 2000 yılında genel hükümet açığındaki payı sadece ¼ puan, sosyal güvenlik borçlanmasının payı ise ½ puan idi. ESA95 standartlarına göre, asal net borçlanma, 1999 yılında %9,2 iken, 2000’de %5,6 oldu. Kamu maliyesinde daha sürdürülebilir bir durum sağlamak için, Türk makamları, yakın gelecekte büyük net fazlalar gerçekleştirmeyi öngörüyorlar: 2001 yılında GSYH’nin %5,5’i, 2002 yılında GSYH’nin %6,5’i düzeyinde. Faiz ödemeleri yükünün, şimdiki düzeyi olan GSYH’nin yaklaşık %15’inden gerilemesi beklenmekle birlikte, toplam açıkların yüksek düzeylerde kalması muhtemeldir.

Şubat bunalımına yanıt olarak, yeni malî tedbirler alınması gerekli oldu. Tadil edilen malî paket, devlet memurlarının sayısının dondurulması gibi geçici tedbirlerden ve, katma değer vergisi (KDV) oranının bir puan arttırılması, akaryakıt tüketim vergisinde artış veya sosyal güvenlik ödemeleri için asgarî prim tabanında artış gibi kalıcı gelir tedbirlerinden oluşmaktadır. 2001 yılına ait büyüme beklentilerinde ciddî bir kötüleşmeye (bahar aylarında % -3 GSYH büyümesinden Ekim ortasında % -8 düzeyine) karşın, maliye hedefleri korunmuştur.

Faiz ödemeleri, başka harcama kategorilerine fon bırakmamaktadır. Bütçe gelirleri, 1999’da GSYH’nin % 23 ¼ düzeyinden 2000’de yaklaşık % 25 ½ oranına yükseldi. Bu artış, esas olarak, dolaylı vergilerdeki artıştan kaynaklandı. Doğrudan vergi gelirleri ve vergi-dışı gelirler ise pek değişmedi. Bütçe giderleri, 1999’da GSYH’nin %35’inden 2000’de GSYH’nin %36½  düzeyine çıktı. Bu artışın esas nedeni, 1999’da GSYH’nin %13’ünden 2000’de GSYH’nin %16’sına çıkan net faiz ödemelerindeki yükselme oldu. En son bütçe projeksiyonlarına göre, toplam gelirler hafifçe artarak GSYH’nin % 26 ½  düzeyine çıkacak, toplam giderler ise keskin bir artış göstererek GSYH’nin % 40’tan daha çoğuna ulaşacaktır. Bu artış, esas olarak, GSYH’nin yaklaşık %20’sini veya toplam gelirlerin %80’ini bulan faiz ödemelerindeki önemli büyümeden kaynaklanmaktadır.

Genel hükümet brüt borçları, 1999’da GSYH’nin %69,2’sine kıyasla, 2000 yılında GSYH’nin %57,8’i oldu. Bu azalma, esas olarak, 2000 yılında güçlü büyümenin ve faiz oranlarındaki keskin düşüşün sonucuydu. Bankacılık sektörünün yeniden yapılanması 2001 yılında kamu sektörü borç stoğunda en az 20 puanlık keskin bir artışa yol açacaktır. Yeni çıkarılan devlet tahvillerinin vadesi bir hayli kısa olduğundan ve, bir ölçüye kadar, bu tahviller yabancı para cinsinden ihraç edilmiş olduklarından, Türkiye’nin borç servisinin kısa vadeli faiz oranlarında ve döviz kurlarında dalgalanmalara karşı hassasiyeti önemli ölçüde artmıştır. Bu nedenle, faiz oranlarında sağlam bir azalış eğilimi oluşturmak ve Türk parasına istikrar kazandırmak için piyasa güvenini yeniden kazanmanın önemi daha da artmıştır.

Devalüasyondan sonra carî hesap dengesi belirgin şekilde düzelmiştir. 2000 yılında, güçlü büyüme ve Türk parasının reel değerlenmesi nedeniyle, carî hesap açığı, 1999’da GSYH’nin %0,8’inden 2000’de GSYH’nin %4,7’sine yükselerek keskin biçimde bozulmuştu. 2001’in ilk yarısında yurtiçi talepteki keskin azalma, GSYH’nin %0,8’i düzeyinde küçük bir carî hesap fazlasına yol açtı. İhracat gelirleri, yıldan yıla (EURO cinsinden) %16’ya yakın artarken, ithalat giderleri yaklaşık %17 oranında azaldı. Bunun bir sonucu olarak, dış ticaret hesabındaki açık, geçen yılın ilk yarısında %10’a kıyasla, GSYH’nin %4,3’üne geriledi. Bugüne kadar, turizm gelirleri, işçi dövizleri ve kısa vadeli portföy yatırımları şeklinde döviz girişleri, dış ticaret açığını finanse etmek için yeterli olmuştur. Ancak, önemli miktarda doğrudan yabancı yatırım (DYY) girişleri olmadığından, dış finansman çekmenin maliyeti yüksektir. Kısa vadeli portföy yatırımlarının yüksek mobilitesi, Türkiye’nin malî piyasalarında ciddî kısa vadeli dalgalanmalara neden olabilir.

Var olan makroekonomik politika, malî bunalımın hasarını sınırlamaya yöneliktir, fakat makroekonomik istikrarın sağlanması üzerinde yeniden odaklandırılması gerekir. Aralık 1999 programı, yüksek enflasyonist beklentilerin devam etmesi, dış dengesizliklerin hızla artması, malî piyasaların sıkışması ve siyasal desteğin yetersiz olması dikkate alındığında, programın azalan inandırıcılığı ve Türk bankacılık sektörünün zayıflığı nedeniyle başarısız olmuştu. Yeni program, enflasyonun indirilmesi üzerinde yoğunlaşmadan önce, Türkiye’nin makroekonomik istikrarsızlığının temel nedenlerini gidermeye çalışmaktadır. Ancak, kamu maliyesinin daha da bozulmasından kaçınmak için, uzayan makroekonomik istikrarsızlık dönemi olabildiğince kısa tutulmalıdır.

Piyasa güçlerinin serbest etkileşimi arttırılmıştır. Tarihsel nedenler ile, Türk devletinin ekonomik süreçler üzerindeki etkisi yüksek olmuştur. Devlet işletmeleri, imalat sanayiine girdi sağladılar ve devletin kontrol ettiği bankalar, tarım ve küçük ve orta boy işletmeler (KOBİ’ler) gibi sektörlere elverişli kredi kolaylıkları temin ettiler. Bu müdahaleci yaklaşım, fazla personelli ve sübvansiyonlu devlet işletmeleriyle sonuçlandı. Ayrıca, devlet bankaları, 2000 yılında GSYH’nin yaklaşık %10’una varan büyük görev zararları biriktirdiler. Sübvansiyonlu enerji fiyatları, bir sosyal politika aleti olarak kullanıldı, sektörün fiyat yapısında ve kaynak tahsisinde çarpıklıklara yol açtı. Tarım sektörüne yapılan transferler, bütçe üzerinde önemli bir yük haline geldi. Ayrıca, geniş bir kayıtdışı sektörün varlığı, hanehalkları arasında vergi yükünün dağılımında olduğu gibi, başka bir takım çarpıklıklara neden oldu. Bütün bu faktörler, sürdürülemez malî dengesizlikler, piyasa çarpıklıkları ve katılıkları yarattı.

Şubat ayındaki malî bunalımdan sonra, Türkiye, çarpıklık ve katılıkları yok etmeye yönelik çabalarını önemli ölçüde hızlandırmıştır. Devlet işletmelerinin özelleştirilmesi için hazırlıklar hızlandırılmış, hükümet devlet bankalarının kredi kararlarına artık müdahale etmemeye karar vermiş, borçlarını ödeyemez hale gelen özel bankalar Tasarruf ve Mevduat Sigorta Fonu’na devredilmiş ve sorunlu devlet bankalarının sermayeleri arttırılmıştır. Tarım sektöründe, destekleme fiyatları ve devlet alımları sistemi kademeli olarak kaldırılacak ve bunun yerine bir doğrudan gelir desteği düzenlemesi getirilecektir. Böylece, üretici fiyatları üzerinde devlet etkisi azalmıştır. Fakat, tüketici fiyatları üzerindeki devlet etkisi, tüketici fiyat endeksi sepetindeki kalemlerin yaklaşık %25’i düzeyinde olup bir hayli yüksek kalmaya devam etmektedir. Bununla birlikte, kamu borçlanması ve kamu alımları ile ilgili mevzuat Parlamento’dan henüz geçmemiştir ve Tütün Yasası’nın çıkarılması hâlâ askıdadır.

Devletin üretimdeki payı hâlâ önemli düzeydedir ve özelleştirme alanında ilerleme yavaş olmuştur. İmalat sektöründe, yaratılan katma değerin neredeyse dörtte biri ve istihdamın yaklaşık %12’si devlet işletmelerine aittir. Bankacılık sektöründe, devletin kontrol ettiği bankalar, sektörün net varlıklarının üçte birden çoğuna sahiptir ve istihdamın %40’dan fazlasını oluşturmaktadır. Özelleştirmeye 1980’lerin ortalarında başlanmış olmasına karşın, birikmiş özelleştirme gelirleri çok düşük düzeyde olmuştur: nominal GSYH’nin yalnızca %4’ü civarında. Türkiye’nin özelleştirme konusunda rekor bir performans gösterdiği geçen yıl, toplam özelleştirme gelirleri GSYH’nin yaklaşık %1,5’ine ulaştı. Son zamanlardaki en önemli özelleştirme projeleri, petrol dağıtım şirketi POAŞ hisselerinin %51’inin blok satışı ve petrol rafinerisi TÜPRAŞ’ın %31,5’inin halka arzı olmuştur. Türk Havayolları’nın %51’ini ve Türk Telekom’un %20’sini özelleştirme girişimleri başarılı olmadı. Özelleştirme mevzuatı önemli ölçüde iyileştirilmiş, şeker, tütün, enerji ve telekomünikasyon sektörlerindeki işletmelerin özelleştirilmesi imkanı getirilmiştir. Ancak, son malî bunalımlardan bu yana, önemli herhangi bir özelleştirme yapılmamıştır. Bunun bir nedeni, kötü piyasa koşulları ise, başka bir nedeni, bazen koalisyon hükümetinin kendi içinden olmak üzere, siyasal muhalefettir. Türkiye, 2001’in geri kalan bölümünde, POAŞ ve TÜPRAŞ için ikinci ve üçüncü halka arzlar planlamakta ve Türk Havayolları’nın %51’ini satmak için yeni bir girişimde bulunmayı hedeflemektedir.

Piyasaya giriş ve piyasadan çıkış ile ilgili hayli liberal düzenlemelere karşın, var olmaya devam eden engeller ekonomik aktiviteyi kısıtlamaktadır. Önceki yıllarda olduğu gibi, piyasaya girişlerin ve piyasadan çıkışların sayısı nisbeten yüksek olmuştur. Yılın ilk dokuz ayında, yaklaşık olarak 35.000 yeni şirket tescil edildi. Bu sayı, toplam işletme sayısının %7’si civarındadır. Aynı dönemde, 12.500 kadar işletme tasfiye edildi. Piyasaya girişlerin %20 civarında azalması ve kapanışların %25 artması, ekonomik durgunluğun etkilerini yansıtmaktadır. Ekonomik gerileme dışında, son derece yüksek faiz oranları ve özel bankaların özel sektöre kredi vermeye isteksiz olması, yeni kurulan şirketlerin sayısındaki gerilemenin başlıca nedenleridir. Bununla birlikte, özellikle küçük işletmeler için güçlükler yaratan, aşılması gereken bir takım bürokratik engeller de vardır.

Mülkiyet haklarının düzenlenmesi dahil, hukuk sistemi yerleşmiştir. Ancak, yasaların ve sözleşmelerin uygulanması ve icra edilmesi bazen zorluk arzetmektedir. Yerleşmiş hukuk sistemine karşın, var olan mevzuatın uygulanması yetersizdir. Adlî personelin eğitimi, her zaman ihtiyaçları karşılamamaktadır. Hukukî prosedürler, bazen karmaşık ve zaman alıcı olmaktadır. Bununla birlikte, Anayasa Mahkemesi’nin eski başkanının Türkiye’nin yeni Cumhurbaşkanı olarak seçilmesi, hukuka saygıyı güçlendirmiş ve var olan mevzuatın uygulanmasında iyileşme sağlamıştır.

Malî sektör, hâlâ yeniden yapılanma sürecindedir ve üretken yatırımlara yeterli malî kaynak aktaramamaktadır. Malî sektör, esas olarak, bankacılık sektöründen oluşmaktadır. 1990’larda, bu sektör, tasarruflar ve mevduat için cömert devlet güvencesinden ve güçlü kamu sektörü kredi talebinden yararlanarak, hızlı bir biçimde genişledi. Bankacılık sektörüne siyasal müdahale, kronik yüksek enflasyon, zayıf mevzuat ve yetersiz gözetim nedeniyle, Türk bankacılık sistemi, büyük yapısal zaaflar biriktirdi. Bankacılık sektörü, 70 civarında kurumdan oluşur. Devletin kontrol ettiği dört büyük banka, sektörün varlıklarının %30 kadarına ve mevduatın %35’e yakın bir kısmına sahiptir. Bu devlet bankalarının özelleştirilmesi gecikmiştir. Sektörün varlıklarının %30’luk bölümü ise, dört büyük özel bankanın elindedir. Varlıkların %10 kadarı, Tasarruf ve Mevduat Sigorta Fonu’na (TMSF) devredilmiş olan 18 faal olmayan bankaya aittir. Özel banka varlıklarında devletçe çıkarılmış menkul kıymetlerin payı oldukça yüksek olup %25 dolayındadır. Banka kredileri, GSYH’nin %23’ü civarında olup, kamu sektöründe ve bağlantılı grup şirketlerinde yoğunlaşmıştır. Bunun bir sonucu olarak, bütün kredi kullananlar yalnızca %0,1’lik kısmı, toplam kredi değerinin neredeyse %40’ından sorumludur. Sektörün borsa değeri, GSYH’nin %20’si dolayındadır. Malî bunalımdan sonra, ödenmeyen kredilerin toplam kredilerdeki payı %18’e çıktı. Bunun başlıca nedeni, devlet kontrolündeki bankaların, özellikle de Tasarruf ve Mevduat Sigorta Fonu’nun idaresi altında olan bankaların, ödenmeyen kredilerindeki keskin yükseliştir.

Malî sektörün güçlendirilmesinde ilerleme sağlanmıştır. Devlet kontrolündeki bankaların sermayeleri arttırılmış ve kısa vadeli risk durumları önemli ölçüde azaltılmıştır. Özel bankalar, sermaye yeterlilik oranlarını düzeltmeye ve uluslararası raporlama ve ihtiyat standartlarına uymaya zorlanmışlardır. Sağlıksız özel bankalar, TMSF idaresine alınmışlardır. Bu bankalar, yeniden yapılanma ve örgütlenme sürecindedir. Bankacılık mevzuatı daha da güçlendirilmiştir. 2000 yılında Bankacılık Denetleme ve Düzenleme Kurumu’nun (BDDK) kurulması, bankaların gözetiminde ve ihtiyat kurallarına uyulmasında önemli bir iyileşme sağlamıştır. Ancak, konsolidasyon süreci, tamamlanmış olmaktan uzaktır. Bugüne kadar, yalnızca en küçük devlet bankası (Emlak Bankası) tasfiye edilebilmiştir. En büyük iki devlet bankası olan Ziraat Bankası ve KOBİ’lere kredi sağlayan Halk Bankası, ortak profesyonel yönetim altına konulmuş olup özelleştirme için hazırlanacaktır. Bir başka devlet bankası olan Vakıflar Bankası’nın yakında özelleştirilmesi planlanmıştır. Sağlıksız durumdaki bankalardan bazıları, bir askerî personel destek fonuna ait olan Oyakbank’a yakında satılması düşünülen Sümerbank ile birleştirilmiştir. Bugüne kadar, küçük bir banka olan Bank Ekspres ve Türkiye’nin dokuzuncu en büyük bankası olan Demirbank satılmıştır.

Birlik içindeki rekabet baskısı ve piyasa güçleri ile başa çıkma kapasitesi

Bu kriteri yerine getirebilmek, ekonomik aktörlerin ileriyi görebilecekleri bir ortamda karar almalarına imkan veren istikrarlı bir makroekonomik çerçevenin ve bir piyasa ekonomisinin varlığına bağlıdır. Bu, ayrıca, altyapı dahil yeterli miktarda beşerî ve maddî sermayeyi gerektirir. Devlet işletmeleri yeniden yapılandırılmalı ve tüm işletmeler daha yüksek verimlilik için yatırım yapmalıdırlar. Bundan başka, işletmeler dış finansman imkanlarına ne kadar daha fazla erişebilirlerse ve yeniden yapılanma ve yenilenme konusunda ne kadar başarılı olurlarsa, adaptasyon kapasiteleri de o kadar büyük olacaktır. Genelde, bir ekonominin katılım öncesinde Birlik ile gerçekleştirdiği ekonomik bütünleşme derecesi ne kadar yüksek olursa, o ekonomi üyelik gereklerini o kadar daha rahat bir şekilde üstlenebilecektir. AB üye devletleriyle ticarete konu olan ürünlerin hem hacmi hem de çeşitliliği bunun kanıtını oluşturur.

İşleyen bir piyasa ekonomisi için temelin güçlendirilmesinde önemli ilerleme olmasına karşın, yeterli bir ekonomik istikrar ve öngörülebilirlik derecesi henüz sağlanmış değildir. Ayrıca, devletin rolü hâlâ çok büyüktür ve malî piyasalar, üretken alanlara yatırım fonları aktaramamaktadır.

Beşerî ve maddî sermayenin bileşimi, nitelik ve bölgesel dağılım yönünden çok heterojen olup, acilen düzeltilmeye muhtaçtır. Nisbeten genç bir nüfusa sahip olan Türkiye’nin demografik yapısı, önemli bir potansiyel sunmakta fakat aynı zamanda eğitim için yeterli kaynak sağlama ihtiyacını yaratmaktadır. Türkiye’nin beşerî sermayesine onyıllar boyunca yeterli yatırım yapılmamıştır. Okuryazarlık oranı, uluslararası standartlara göre çok düşüktür. 1999 yılında, 12 yaşından büyük nüfusun okuryazarlık oranı, erkekler için %94, kadınlar için ise yalnızca %77 idi. Son yıllarda, bu durumu düzeltmek için çabalar harcanmıştır. 1997-1998 öğretim yılından itibaren, zorunlu eğitim süresi 5 yıldan 8 yıla çıkarılmıştır. Ancak, eğitim tesisleri ve öğretmen sağlanmasında ciddî güçlükler vardır. Bununla birlikte, ilk okullarda kayıt oranı %98’e yükselmiş, fakat orta okullar için hâlâ sadece %60 düzeyinde bulunmaktadır. Eğitim olanakları kentsel alanlarda yoğunlaşmıştır, oysa nüfusun önemli bir kesimi kırsal alanlarda yaşamaktadır. Ayrıca, temel eğitimin düzeyinde önemli bir bölgesel dengesizlik vardır. Özel sektör ile eğitim sistemi arasındaki bağlantı, eğitimin içeriğini özel sektörün gereksinmelerine göre ayarlamak için yeterli değildir. Bunun sonucu olarak, lise mezunları arasında yüksek işsizlik oranları vardır. Sağlık sistemi, işgücüne yeterli destek sağlamıyor. Yetersiz kaynaklar yanında, sağlık hizmetleri sunulması bölgeler arasında önemli derecede farklılaşmaktadır.

Fiziksel sermaye kalitesi çok heterojen olup, önemli üretkenlik farklarına yol açmaktadır. İhracata yönelik şirketler, en son teknolojiler ile donanmıştır. Öte yandan, bir çok KOBİ, yetersiz sermaye ve eskimiş yönetim teknikleri ile çalışmaktadır. Bunun bir sonucu olarak, sermaye stoğunun genel verimliliği nisbeten düşüktür. Yol şebekesi gelişmiş ve iyi durumdadır. Petrol ve gaz boru hatları ve enerji bağlantıları genişletilmiştir. Ancak, demiryolu şebekesi ihmal edilmiştir. Demiryolu donanımı eskimiştir ve yönetim kapasiteleri yetersizdir. Bunun bir sonucu olarak, demiryolu şirketine yapılan bütçe transferleri, önemli bir malî yük oluşturmaktadır.

İşgücü pazarı politikası geliştirilmelidir. Türkiye’nin geleneksel olarak kısa vadeli istikrar çabaları üzerinde odaklanması nedeniyle, işgücü pazarı politikaları, politika oluşturma sürecinde pek fazla tartışılmamaktadır. Ancak, son zamanlarda kurumsal yapı ve sosyal partnerlerin katılımı iyileştirilmiştir. Devleti, işverenleri ve çalışanları temsil edilen üçlü komisyonlar, Türk işgücü pazarı politikasının etkinliğini iyileştirmenin yolları hakkında raporlar ve öneriler hazırlıyorlar.

Brüt sabit sermaye oluşumu son derece değişkendir. 2000 yılında, brüt sabit sermaye oluşumunun GSYH’deki payı %22 dolayında idi. Konut yatırımlarının payı nisbeten yüksek olup, faiz oranlarına ve genel ekonomik koşullara bağlı olarak, yıllık inşaat hacmi değişkendir. Kamu yatırımlarının payı GSYH’nin %6’sı civarında oldukça sabittir ve bunun yaklaşık %90’lık bölümü altyapı yatırımlarına gitmektedir. Son yıllardaki değişken ekonomik performans nedeniyle, özel sektör yatırımları 1997 yılında GSYH’nin %21’inden 2000’de %16’sına geriledi.

Doğrudan yabancı yatırımlara (DYY) açıklığın artmasına karşın, girişler düşük düzeyde kalmıştır. Geçen yılda, piyasa serbestleşmesi, yabancı yatırımcıların Türk işletmelerine erişim olanağını arttırmıştır. Korunan bazı sektörler dışa açılmış olmakla beraber, başka bazı sektörlerde sınırlamalar sürmektedir. Özelleştirilecek işletmeler listesi genişletilmiş ve bürokratik prosedürler iyileştirilmiştir. Bir GSM lisansının satılması ve bazı özelleştirme projeleri sayesinde, 2000 yılında DYY girişleri artış gösterdi. Ekonomik değişkenlik ve politik belirsizlik nedeniyle, DYY girişleri potansiyelin bir hayli altındadır. Sermaye girişlerinin düşük düzeyde kalması, dış dengeyi ilave bir destekten yoksun bırakmakta, fakat aynı zamanda, Türk sermaye stoğunun modernleştirilmesi, Türkiye’ye modern know-how getirilmesi ve ihracat pazarlarına erişimin kolaylaştırılması bakımından kaçırılan fırsatlar anlamına gelmektedir. Rekabet gücü bakımından ise, özellikle Türkiye’nin araştırma ve geliştirme alanında yeterli yatırım yapmaması ile birlikte düşünüldüğünde, önemli bir dezavantaj temsil etmektedir.

Özel sektörde, bilhassa tarım sektöründe, işletmelerin yeniden yapılanması, yapısal reformlar sonucunda daha da hızlanmıştır. Tarım sektörü, büyük bir yeniden yapılanma sürecindedir. Elverişli kredi kolaylıkları, fiyat desteği ve alım anlaşmaları şeklindeki devlet desteğine son verilmektedir. Şeker ve tütün piyasası gibi önemli tarımsal piyasalar, rekabete açılacaktır. Devlet işletmeleri, gittikçe artan bir şekilde, sıkı bütçe kısıtlarına tabi tutulmakta, maliyetlerini karşılayan fiyatlar uygulamaya zorlanmaktadır. Bugüne kadar sağlanmış olan etkileyici ilerlemeye karşın, geçmişte korunan sektörlerdeki yeniden yapılanma süreci, daha yeni başlamıştır ve modernleştirme sürecini devam ettirmenin kısa vadeli toplumsal ve siyasal maliyetleri bir hayli yüksek olabilir. Ancak, yeni düzenleyici çerçevenin tam olarak uygulanması ve yeniden yapılanmanın sürdürülmesi, bu sektörlerin ve bir bütün olarak ekonominin rekabet gücünü yükseltmek için kilit önemdedir.

Küçük ve çok küçük aile şirketleri, Türk ekonomisinin belkemiğidir. Küçük ve orta boy işletmeler, imalat sektöründeki istihdamın yaklaşık olarak %60’ını ve katma değerin %30’unu oluştururlar. Çok küçük işletmeler, Türkiye’de özel önemdedir. 10’dan az işçi çalıştıran bu işletmeler, imalat sektöründeki bütün işletmelerin %94’ünü oluşturur, işgücünün %30’unu istihdam eder, fakat katma değerin yalnızca %7’sini yaratırlar. Esas olarak aile işletmesi niteliğinde olan bu işletmeler, pazar boşluklarını bulmada esnek ve dinamiktir ve enformel ekonomiden gelen ucuz girdilerden istifade ederler. Enformel sektör ve aile şebekesi ile birlikte, aksi takdirde yüksek düzeyde istikrarsız olan Türkiye ekonomisine bir miktar yapısal istikrar sağlayan şey, muhtemelen bu işletmeler kategorisidir. Bu küçük işletmelerin pek çoğu, istihdam mevzuatı, sosyal mevzuat, sağlık standartları ve muhasebe kuralları gibi Avrupa standartlarını uygulamak zorunda oldukları zaman ciddî güçlüklerle karşılaşabilirler.

Tarımda ve malî sektörde devlet müdahalesi giderek azalmaktadır. Bu konuda en önemli düzenlemeler, tütün ve şeker piyasalarını serbestleştirmeye yönelik girişimler başlatılması, tarım satış kooperatiflerinin özerkliğinin sağlanması ve devlet bankalarına politik müdahalenin kaldırılması olmuştur. Telekomünikasyon Düzenleme Kurulu’nun rolü güçlendirilmiş olup, elektrik ve gaz sektörüyle ilgili mevzuatta yapılan en son değişiklikler bağımsız düzenleyici kurumlar oluşturulmasını öngörmektedir. Bu tedbirler, yabancı ve yerli uzun vadeli yatırımlar için sektörlerin cazibesini arttırmalıdır. Ayrıca, Merkez Bankası’nın bağımsızlığı arttırılmıştır. Devlet sübvansiyonları azaltılmaktadır.

İlerleme bir hayli yavaş olsa da, AB ile ticaret bütünleşmesi daha da artmıştır. 2000 yılında, mal ve hizmet ihracatı ve ithalatının toplamı, GSYH’nin yaklaşık %55’ini oluşturdu. Türk ihracatında %52’lik ve ithalatında %49’luk payı ile AB, ülkenin en önemli ticaret ortağıdır. Aralık 1995’te Gümrük Birliği’nin kurulması, Türkiye’nin AB ile ticaret bütünleşmesini yoğunlaştırmıştır. Son yıllarda Türkiye, eski Sovyet cumhuriyetleriyle ticaretin arttırılmasında hayli başarılı olmuştur. İhracatın %45 kadarı, tekstil ve giyim eşyasından oluşmaktadır. Türk ithalatının %90 dolayında bir kısmı, sanayi girdileridir. En önemli kategori, toplam ithalatın %52 kadarını oluşturan makinelerdir. Petrol ürünlerinin toplam ithalat içindeki payı, %5 civarındadır.

Yüksek yurtiçi enflasyon nedeniyle, Türk mallarının fiyat yönünden rekabet gücü, döviz çapasının yürürlükte olduğu 2000 yılında geriledi. %50’i aşan bir orandaki devalüasyon ise, geçmişteki reel değerlenmeyi fazlasıyla telafi etmiş ve Türk mallarının fiyat yönünden rekabet gücünü arttırmıştır. Ancak, Türk ihraç mallarının yüksek ithalat içeriği, önemli ölçüde artan finansman maliyetleri ve uluslararası ekonomik yavaşlama yüzünden, ihracat sektörü, Türk parasındaki devalüasyondan tam olarak yararlanamamıştır.

2.4. Genel değerlendirme ⁽²³⁾

İki malî bunalımla karşılaşan Türkiye, işleyen bir piyasa ekonomisi yönünde daha fazla ilerleme sağlayamamıştır. Bununla beraber, Türk ekonomisinin önemli kısımları, AT ile gümrük birliği çerçevesinde, daha şimdiden AB pazarında rekabet etmektedir.

İki malî bunalım, ekonomik canlanmayı durdurdu ve bundan önceki ekonomik istikrar programını sona erdirdi. Makroekonomik istikrar sarsılmış ve bir çok makroekonomik dengesizlik yeniden ortaya çıkmıştır. Türkiye, yurtiçi malî sektörün riskleri ve zayıf noktalarını öncekinden daha iyi bir şekilde ele alan ve ekonominin bir çok alanında hükümet müdahalesini azaltmayı hedefleyen iddialı bir ekonomik reform programını kabul etmiş ve uygulamaya koymuştur. Bu sorunlar, bunalımların temel nedeniydi.

Enflasyonun düşürülmesine dayalı olarak, kısa vadeli makroekonomik istikrarın tesis edilmesine öncelik verilmiştir. Ancak yetkililer, orta vadede piyasaya dayalı sürdürülebilir ekonomik gelişme için sağlam bir temel oluşturulması üzerinde odaklanmaya da devam etmelidirler. Bir bütün olarak ekonominin orta vadeli rekabet gücünü garantilemek için, bankacılık, tarım ve devlet işletmeleri gibi çeşitli sektörlerde önemli ölçüde yeniden yapılanmaya ihtiyaç vardır. Ülke çapında eğitim, sağlık, sosyal hizmetler ve kamusal altyapı konularında yeterli düzeyde yatırım sağlamak amacıyla, orta vadeli bir perspektifte, bütçe öncelikleri yeniden tarif edilmelidir.