• Reformları gerçekleştirmek için ivme kaybedilmesi riski. Komisyon, ilk düzenli raporlarda, Çek Cumhuriyeti ve Slovenya'da ivme kaybı olduğuna işaret ederek bunu, kısmen, müzakerelerin açılmasından sonra meydana gelen bir "gevşeme"ye bağlamıştı. Bu tesbit karşısında, Slovenya ivmeyi geri kazanmak için çaba harcamış, fakat Çek Cumhuriyeti'ndeki durum pek fazla düzelmemiştir. Latviya, Litvanya, Slovakya ve Bulgaristan gibi ülkeler, müzakerelere kabul edilmek amacıyla, mevzuat uyumunu hızlandırmak için büyük gayretler sarfetmiştir. Gerekli hazırlıklar yapılmadan önce müzakereler açılırsa bir yavaşlama tehlikesi ihtimal dahilindedir.
• Uzun bir müzakere sürecinin başlaması. Komisyon'un daha önce takip ettiği usül, ancak ilgili ülkenin orta vadede Kopenhag kriterlerini yerine getirebilmesi yönünde gerçekçi bir beklenti olduğu zaman müzakereler açılmasını tavsiye etmek şeklindedir. Bu perspektif olmaksızın görüşmeler açılması, her iki tarafı, uzun ve verimsiz müzakerelere mahkum edebilir ve tatminkar olmayan katılım şartları bağıtlamak üzere AB'nin baskı altına girmesi riskini getirebilir. Ancak, bu riske karşılık, müzakerelerin aşırı uzun bir süre boyunca ertelenmesinden doğabilecek gerilimler de dikkate alınmalıdır.

Farklı seçenekleri inceleyen Komisyon, Avrupa Birliği Konseyi'ne, her iki yaklaşımın en iyi özelliklerini birleştiren tavsiyelerde bulunmaya karar vermiştir. Bu yaklaşım, aşağıdaki amaçlara yönelik olarak tasarlanmıştır:

• AB'nin, katılım sürecinin toparlayıcı özelliğini güçlendirerek Avrupa Kıtası'nda istikrar ve refaha belirleyici bir katkı yapmasının politik gerekliliği;
• her aday ülkenin, katılım için hazırlanma yolunda kendi çabalarının haklı kıldığı bir hızda müzakere sürecinde ilerleyebilmesi;
• başvuranların reform sürecinde ivme kaybı riskinin önlenmesi ve böylece AB'nin iyi hazırlanmış bir genişlemesinin olabildiğince hızlı bir şekilde gerçekleşmesinin sağlanması;
• herhangibir aday ülke ile katılım müzakereleri başlatılmadan ve sürdürülmeden önce, Kopenhag politik kriterlerinin mutlak önceliğinin vurgulanması;
• aday ülkelerin, üye devletler olarak AB'ye kabul edilmeden önce bütün Kopenhag kriterlerini yerine getirmelerinin sağlanması.

• üyeliğin politik kriterlerini karşılayan ve ekonomik kriterlere uymak için gerekli tedbirleri almaya hazır oldukları görülmüş olan tüm aday ülkeler ile yani Bulgaristan, Latviya, Litvanya, Malta, Romanya ve Slovakya ile, 2000 yılında müzakereler açılmalıdır.
• nükleer güvenliğin çok büyük önemi dikkate alınarak, Bulgaristan ile müzakereler açılması, Bulgar makamlarının, 1999 sonuna kadar, Kozloduy nükleer enerji santralinin 1-4 üniteleri için kabul edilebilir kapatma tarihleri üzerine bir karar almaları şartına ve ekonomik reform sürecinde anlamlı ilerleme sağlanmış olduğunun teyit edilmesine bağlı olmalıdır;
• Romanya ile müzakerelerin açılması, 1999 sonuna kadar, çocuk bakım kurumlarına yeterli bütçe kaynakları ayırmak ve bu kurumların yapısal reformuna başlamak için Romanya makamları tarafından etkin eylem ilan edilmesinin doğrulanması şartına bağlı olmalıdır. Bu hususta bir diğer şart, makroekonomik durumu düzeltmek için uygun tedbirler alınmış olacağı beklentisiyle, müzakerelerin resmen açılmasından önce ekonomik duruma ilişkin yeni bir değerlendirme yapılması olmalıdır.

Farklılaştırma ilkesi, katılım müzakerelerinin açılması için AB tarafından zaten tesis edilmişti. Mart 1998'deki ilk müzakere oturumlarının açılışında, AB: "İlerleme temposu, her bir başvuran ülkenin münferit durumuna bağlı olacaktır." görüşünü ortaya koymuştu . AB Müktesebatının hangi başlıklarının ve kaç başlığının müzakerelere açılacağına karar verirken bu ilke her defasında kararlı bir biçimde uygulanmalı ve tüm adaylar için aynı sayıda başlığın müzakereye açılması yöntemi bırakılmalıdır. Burada amaç, müzakerelerin, adayların üyeliğe hazırlanmada kaydettikleri ilerlemeye paralel olarak yürümesini sağlamak olmalıdır. Yetersiz ölçüde hazırlanmış ülkeler ile yapılan katılım antlaşmaları, onaylanmama riskine maruz kalabilir.

Bu demektir ki AB, başvuran ülkelerce sunulan müzakere pozisyonlarına, Katılım Konferansında, her bir ülkeyle hangi başlıklar için müzakereler açılmasını kabul ettiğini açıkça belirterek yanıt vermelidir. Komisyon, müzakere konusunun beklenen zorluğunu ve Kopenhag kriterleri çerçevesinde ilgili başvuran ülkenin kaydetmiş olduğu ilerlemeyi dikkate alarak, üye devletlere, AB pozisyonunun tanımlanması için teklifler sunacaktır.

Düzenli Raporlar'daki değerlendirmeleri temelinde, Komisyon, 2000 yılında müzakerelere giren tüm adaylar için sınırlı sayıda başlığın açılabileceğini düşünmektedir. Başlıkların sayısı, her bir adayın hazırlık durumuna göre değişecektir. Bulgaristan ve Romanya'ya katılım hazırlıklarını hızlandırmada yardım etmek ve mümkünse, müzakere başlıklarının açılmasını hızlandırmak için, Komisyon, bu ülkelerle birlikte, temel önemdeki problemli alanlar üzerinde daha iyi bir şekilde nasıl durulacağını inceleyecektir. Böylece, aynı zamanda, mevcut teknik ve malî yardımların bu alanlara hedeflenmesi de kolaylaşacaktır.

3. Müzakerelerin yürütülmesi

3.1 Bugüne kadarki deneyimler

Müzakerelerin yürütülmesi için farklılaştırma ilkesi, müzakere sürecinde bulunan aday ülkeler arasında daha şimdiden gözle görünen farklar oluşmasına neden olmuştur. Altı aday ülke için müzakere pozisyonlarına yanıt olarak aynı sayıda başlık açılmış olduğu halde, geçici olarak kapatılan başlıkların sayısı ülkeden ülkeye değişmektedir (yedi ila on başlık). Müzakereler ilerledikçe ve AB müktesebatının daha zor alanlarına girdikçe, bu sürecin yoğunlaşması kesindir.

Başlıkları geçici olarak kapatma kararı, genel olarak, aşağıdaki kriterlere göre alınmıştır: AB Müktesebatının tam olarak kabul edilmesi, geçiş dönemleri talep edilmemesi, AB'nin sorularına tatmin edici yanıtlar verilmesi. Ayrıca, geçici kapatmayı kabul ederken AB, müzakerelerin küresel mahiyeti üzerinde (her konuda mutabakat sağlanana kadar hiçbir konuda mutabakat sağlanmış olmaz) ve aday ülkelerin her birinde katılım hazırlıklarında tatmin edici ilerleme gereği üzerinde ısrar etmiştir. Bu konuda, AB tarafı, her bir başlık çerçevesindeki ilerlemeyi müzakereler boyunca izleyeceğini ilan etmiştir.

Bugünkü müzakereler, adayların müzakerelerin geçici olarak kapatılmasına artan bir önem verdiğini göstermektedir. İlerleme göstermenin politik ivediliğini vurgulayan bazıları, tüm başlıkların, müzakerelerde bir kez ele alındıktan sonra, geçici olarak kapatılmasını bile önermektedir. Tesbit edilen zorlukların bir kenara bırakılması ve daha sonra genel bir müzakere paketi içinde çözüme bağlanması teklif edilmektedir.

3.2 Başlıkların geçici olarak kapatılması için revize prosedür

Bu deneyim ışığında, Komisyon'un düşüncesi odur ki AB, müzakerelerin bağıtlanması yönündeki politik baskının katılımların iyi hazırlanması ihtiyacını gölgede bırakması durumuna direnmelidir. İdeal olarak, müzakereler, adayların üyelik hazırlıklarına artan bir ivme kazandırmalıdır. Şimdiye kadar olduğu gibi, hazırlanma ilerleyiş durumuyla doğrudan bağlantılı olmayan başlıkların geçici olarak kapatılması usulü, ters sonuç verebilir. Bu nedenle, Komisyon bu usulün yenilenmesini önermektedir.

Komisyon, yeni kabul edilen ve müzakerelerde henüz ele alınmayan AB Müktesebatının dahil edilmesine imkan vermek için, geçici olarak kapatılan başlıkların 2000 yılı başından itibaren tekrar açılması gerektiğini ilan etmiştir. Komisyon, bu fırsatı, müzakereler ve hazırlık süreci arasında güçlü bir bağ kurmak için kullanmayı teklif etmektedir. Böylece AB, adayların hazırlıklarının, taahhütleriyle uyumlu olduğundan emin olmadıkça, hiçbir başlık geçici olarak kapatılmayacaktır. (veya yeniden açıldıktan sonra bir daha kapatılmayacaktır).

Komisyon, tarama raporları, Avrupa Anlaşmaları, Düzenli Raporlar, Katılım Ortaklıkları ve Müktesebatın Benimsenmesi için Ulusal Programlar gibi gerekli bütün izleme araçlarının hazır olduğu kanısındadır. Bunlar etkin bir izleme sisteminin unsurlarını sağlarlar ve şimdi katılım müzakereleriyle bunlar arasında bir irtibat kurulmalıdır. AB bir başlığı geçici olarak kapatıp kapatmamaya karar verirken, izleme sonuçları tam olarak dikkate alınmalıdır. Ayrıca, Komisyon, geçici olarak kapatılan bir başlığın tekrar açılıp açılmaması gerektiğini değerlendirmek için, ilerlemeyi taahhütlerle karşılaştıran Düzenli Raporları kullanmaya niyetlidir.

3.3 Yeni prosedürün avantajları

Müzakere başlıklarının açılması için teklif edilen usülle birlikte, bu yeni usül şu avantajları getirecektir:

• Gerçekten sağlanmış olan genel ilerlemenin objektif bir fotoğrafını sunmak. Bu sonuçta, adayların üyelik hazırlıklarını yoğunlaştırmaları için güçlü bir özendirici olacaktır. Aynı zamanda, söz konusu ülkelerde reform ve yardım öncelikleri hakkında objektif bir toplumsal tartışmayı teşvik edecektir.
• Farklılaştırma ilkesinin tüm aday ülkelere objektif bir esasta uygulanmasına imkan vermek. Böylece, müzakerelere 2000 yılından itibaren katılanlar için diğerlerine yetişme olanağı dahil, her ülke kendi durumuna göre ilerleyebilecektir. Aynı zamanda, bugün orta vadede Kopenhag kriterlerini yerine getirebilecek durumda olmayan veya hazırlık taahhütlerini yerine getirmede başarısız olabilecek ülkeler daha yavaş bir tempoda ilerleyecektir.
• Müzakere ve hazırlık süreci arasında paralellik sağlamak, böylece katılım anlaşmalarının onaylanmaması riskini azaltmak.

Müzakerelerin içeriğiyle ilgili olarak, 'makul' bir geçiş döneminin ne olduğu açıklığa kavuşturulmalıdır. Bu genişleme ile diğer bazı genişlemeler arasındaki fark, Tek Pazar'ın tamamlanmasını takiben AB'nin sınır kısıtlamaları olmaksızın işlemesidir. Gündem 2000'de, Komisyon, haklı gerekçelerin bulunduğu hallerde geçiş dönemleri (fakat istisnalar değil) tanınabileceği ve bunların, yeni üyelerin kısa bir süre içinde AB ile kademeli olarak bütünleşmesini temin edeceği görüşünü benimsemişti.

Müzakerelerin başlamış olduğu günümüzde, Komisyon, AB'nin geçiş dönemlerine ilişkin politikasını daha açık bir şekilde tanımlaması gerektiği görüşündedir. Bir ayrım yapmanın gerekli olduğunu düşünmektedir. Tek Pazar'ın genişletilmesi ile bağlantılı konular için, düzenleyici tedbirler hızla uygulanabilir. Dolayısıyla, geçiş dönemleri az ve kısa olmalıdır. Önemli uyumlulaşmanın gerekli olduğu ve büyük harcama ve çaba gerektiren Müktesebat konuları için (örneğin, çevre, enerji, altyapı), adayların, uyumlulaşma çalışmasının başladığını ve gerekli yatırımlar dahil uyumlulaşma için ayrıntılı ve gerçekçi planlarda kararlı olduklarını gösterebilmeleri şartıyla, belirli bir süreye yayılmış geçiş düzenlemeleri öngörülebilir.

4. Hedef tarihler

Müzakerelerin açılması ve yürütülmesi için teklif edilen yaklaşım, aynı zamanda, münferit aday ülkeler ile müzakerelerin bağıtlanması veya bunların tam üye olarak katılımı için hedef tarihler belirlenmesine bugünkünden daha sağlam bir temel sunacaktır. Komisyon, bazı adayların bu türden tarihler belirlemiş olmasını memnuniyetle karşılamaktadır. Bu durum, aday ülkelerin kararlılığının açık bir işaretini vermekte ve üyeliğe hazırlanmaları için bir çerçeve sağlamaktadır. AB'nin, hedef tarihler belirlemesi için, öncelikle, her adayın hem müzakerelerdeki hem de üyelik hazırlıklarındaki durumuna ilişkin daha bütünlüklü bir değerlendirmeye sahip olması gereklidir. Ancak o zaman, hedef tarihlerin, gerçekçi olmalarını ve adayların hazırlık çabaları ve genişleme sürecinde öngörülen dinamik etkiyi yapmalarını sağlayabilir. Yukarıda tavsiye edilen farklılaştırılmış yaklaşım, böyle bir değerlendirmeyi kolaylaştıracaktır.

Bu arada, AB kendini genişlemeye hazırlama taahhüdünü bir kez daha vurgulamalıdır. AB'yi 2000-2006 döneminde genişletmeyi öngören çalışma hipotezini Berlin Avrupa Konseyi'nde kabul ederek ve bunun için gerekli bütçe ödeneklerini ayırarak AB söz konusu taahhüdünü vurgulamıştır. Ayrıca, Köln Avrupa Konseyi'nde, ilk katılımların gerçekleşmesi öncesinde bir öncelik olarak kendi kurumsal reformuna girişme niyetini ilan ederek de bunu vurgulamıştır. 

Kurumsal reform süreci, genişleme için bir koşul olarak gerekli olan büyük değişimlerin 2002 yılında yürürlükte olmalarını sağlayacak şekilde yönlendirilmelidir. Aynı zamanda, Komisyon, en ileri durumdaki adaylarla müzakerelerin 2002 yılında sonuca bağlanmasını mümkün görmektedir. Buna göre, ilk katılımlara karar verilmesi için gerekli olan üç koşulun yerine getirilmesi gerekecektir:

• malî koşullar
• kurumsal reform
• müzakerelerin sonuçlandırılması

5. Türkiye

Lüksemburg Avrupa Konseyi, Türkiye'nin AB'ye katılım ehliyetini teyit etmiş ve Türkiye'yi her alanda AB'ye yakınlaştırarak onu katılım için hazırlayacak bir strateji oluşturulmasının önemini vurgulamıştır. Cardiff Avrupa Konseyi, ilişkiyi sağlam ve evrimsel bir temelde geliştirmenin platformunu oluşturacak bir Avrupa stratejisi için Komisyon'un tekliflerini memnuniyetle karşılamıştır. Bu strateji, Ankara Anlaşması'nın sunduğu imkanların geliştirilmesini, Gümrük Birliği'nin derinleştirilmesini, malî işbirliğinin uygulanmasını, mevzuatın Birlik müktesebatına yakınlaştırılmasını ve Türkiye'nin bazı Topluluk programlarına ve kurumlarına katılmasını içermektedir. Ekim 1998'de, Komisyon, yıllık 50 milyon Euro tutarında bir malî paketle bu stratejiyi desteklemek üzere tasarlanmış iki yönetmelik taslağını kabul etmiştir.

Türkiye bir aday ülke olma arzusunu ifade etmiştir ve artık bir aday ülke olarak kabul edilmelidir. Ancak, müzakerelerin açılabilmesi için önce politik kriterler yerine getirilmelidir. Bu arada, Türkiye'de reformları teşvik etmek ve desteklemek için, Avrupa Stratejisi temelinde, şu adımlar atılmalıdır:

• insan hakları konusuna özel atıf yapılarak politik diyalogun arttırılması ve ODGP çerçevesinde benimsenen ortak tavır ve eylemlere katılma imkanının sağlanması;
• tüm katılım - öncesi AB malî yardım kaynaklarının tek bir çerçevede eşgüdümünün sağlanması;
• bütün Topluluk programlarına ve kurumlarına tam katılım imkanı;
• Müktesebatın benimsenmesi için bir Ulusal Programla birlikte, bir Katılım Ortaklığı'nın kabul edilmesi;
• Katılım Ortaklığı'nın uygulanmasını izlemek üzere, Avrupa Anlaşmaları çerçevesinde işleyenlere benzer mekanizmaların kurulması ve 

Türkiye'nin mevzuat ve uygulamalarını uyumlulaştırmak amacıyla, Müktesebatın analitik bir incelenmesine yönelik bir sürecin başlatılması.