III- EKONOMİK KRİTERLER

1- EKONOMİ POLİTİKASININ ÖNCELİKLERİ

Ekonomi politikasının temel amacı toplumun refah seviyesinin yükseltilmesidir. Bu amaca yönelik olarak, öncelikle makroekonomik istikrarın sağlanması ve böylece sosyal politika uygulama imkanlarının geliştirilmesi  hedeflenmektedir.

Bu kapsamda, Türkiye’nin makroekonomik politikalarının temel öncelikleri; ekonomide sürdürülebilir bir büyüme ortamını tesis etmek, enflasyonu kalıcı bir şekilde düşürmek, kamu açıklarının ve kamu borç stokunun Gayri Safi Yurtiçi Hasılaya (GSYİH) oranını AB üye ülkeleri ortalamalarına yaklaştırmaktır.

AB’ye üyelik sürecinde Kopenhag kriterlerine uyum sağlama ve Maastricht kriterlerine yakınsanma, ekonomi politikalarının belirlenmesinde temel perspektifi oluşturmaktadır. Piyasa ekonomisinin güçlendirilmesi ve ekonominin rekabet gücünün artırılması öncelikli hedeflerdir. Bu bağlamda, özelleştirme yoluyla devletin ekonomideki ağırlığının azaltılması, piyasa düzenleme işlevinin bağımsız düzenleyici kurumlara devredilmesi, özel girişimciliğin güçlendirilmesi ve serbest piyasa işleyişini olumsuz etkileyen hukuki engel ve iktisadi belirsizliklerin giderilmesi özel bir önem taşımaktadır. Bu çerçevede, yatırım ortamının hem hukuki hem de iktisadi açıdan iyileştirilmesi, sermaye hareketlerinin tam serbestleştirilmesi ve yabancı sermaye yatırımlarının teşvik edilmesi doğrultusunda atılan adımlar sürdürülecektir. Ayrıca, mali sektör reformuna, kamunun tekel konumunda olduğu sektörlerin rekabete açılması çabalarına ve özelleştirme programının uygulanmasına devam edilecektir. Ekonomi politikasının önemli bir amacı da, Türkiye ve AB arasındaki gelişmişlik farkını azaltmak olacaktır.

Makroekonomik politikaların belirlenmesi ve uygulanması sürecinde AB ile diyalogun güçlendirilmesine  önem verilecektir. Bu kapsamda, Katılım Öncesi Mali İzleme Prosedürü çerçevesinde, kamu borçları, bütçe açıkları, GSYİH büyüklükleri ve diğer verileri içeren Mali Bildirim ve Avrupa Birliği üyeliği için gerekli ekonomik reformları ve üyelik sonrası Ekonomik ve Parasal Birliğe katılmaya yönelik olarak oluşturulacak ekonomi politikalarını içeren Katılım Öncesi Ekonomik Program çalışmalarına, ilgili kurum ve kuruluşlar ile etkin koordinasyon içinde devam edilecek ve çalışmalar her yıl güncelleştirilerek AB’ye iletilecektir. Aynı zamanda, AB ile diyalogun güçlendirilmesine yönelik yeni diyalog kanallarının oluşturulması da üzerinde durulan öncelikler arasındadır.

Diğer taraftan, 2002-2004 dönemini kapsayan ve Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası ile birlikte yürütülen ekonomik reform programı güçlendirilerek kararlı bir şekilde uygulanmaya devam edilecektir. Bu programda öngörülen politikalar, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005), Ulusal Program ve Katılım Öncesi Ekonomik Program ile uyumlu olup, Türkiye’nin AB üyeliği sürecinde gerekli dönüşümlerin gerçekleştirilmesine katkıda bulunacaktır.

• Maliye Politikası

Bu temel amaçlar doğrultusunda, önümüzdeki yıllarda da sıkı maliye politikası uygulamalarına devam edilecek ve mali disiplin korunacaktır. Bu çerçevede, vergi tabanının genişletilmesi suretiyle vergi gelirleri artırılacak ve kamu harcama reformu kapsamında, harcamalarda tasarruf ve etkinlik sağlanacaktır.

Piyasalarda güven ortamı yaratılarak reel faizlerin düşürülmesi, borçlanma vadesinin uzatılması ve piyasa yapıcılığı sisteminin uygulanmasına devam edilmesi suretiyle borçlanmanın kolaylaştırılmasına ve konsolide bütçe faiz giderlerinin azaltılmasına çalışılacaktır. Harcama azaltıcı önlemler ve enflasyonla mücadele hedefi kapsamında, kamu kesiminde maaş ve ücret artışları, 2000 yılından bu yana enflasyon hedefleriyle uyumlu olarak belirlenmektedir. Ayrıca, 9 Nisan 2002 tarih ve 24721 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile harcamalara, bütçe kanunlarıyla getirilen limit dışında, dolaylı bir sınırlama getirilmiştir. Söz konusu Kanun ile mali yıl içindeki net borç kullanımı limiti daraltılarak harcamaların borçlanma yoluyla artırılmasına önemli oranda sınırlama getirilmiştir. Kamu alımlarında etkinlik ve şeffaflığı artırmaya yönelik olarak çıkartılan Kamu İhale Kanunu 1 Ocak 2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Uygulamada ortaya çıkan aksaklıkları, ilgili AB mevzuatıyla uyumlu olmak kaydıyla, gidermeye dönük çalışmalar devam etmektedir.

Mali sistemin iyileştirilmesini ve şeffaflaşmasını sağlayacak olan Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu 2003 yılında yasalaşacaktır. Kamu yatırım programının rasyonelleştirilmesi çalışmaları 2001 yılından bu yana düzenli olarak sürdürülmektedir. Sosyal güvenlik kuruluşlarının aynı çatı altında toplanmasını amaçlayan yeni Çerçeve Kanunu 2003 yılı sonuna kadar yürürlüğe konulacak, böylece sosyal güvenlik sistemi açıklarının azaltılması sağlanacaktır. Kanun ile aynı zamanda her bir fonun orta vadeli sürdürülebilirliğini temin edecek temel reformlar da yürürlüğe girecektir. Bu düzenlemelerin yanı sıra, ilaç ve tedavi harcamalarının etkinleştirilmesi ve prim tahsilat oranlarının artırılması yoluyla sosyal güvenlik sistemine bütçeden yapılan transferler azaltılacaktır. Kamu kesiminde personel alımlarını sınırlandırmaya yönelik politikalar sürdürülecektir.

2002 yılında, vergi idaresinin yeniden yapılandırılması ve vergi politikasının yeniden şekillendirilmesi amacıyla, 2002-2004 yılları arasında vergi alanında yapılacak düzenlemeleri içeren vergi stratejisi hazırlanarak uygulanmaya başlanmıştır. Bu kapsamda 2002 yılı Ağustos ayında yürürlüğe giren Özel Tüketim Vergisi Kanunu (12 Haziran 2002 tarih ve 24783 sayılı Resmi Gazete) ile, 16 adet vergi ve fon payı kaldırılarak vergi sistemi basitleştirilmiş ve AB mevzuatına önemli ölçüde uyum sağlanmıştır. 17 Temmuz 2002 tarih ve 2002/4480 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile AB mevzuatına paralel olarak 3 oranlı bir KDV sistemine geçilmiştir. Dolaysız vergi sisteminin iyileştirilmesine yönelik çalışmalar devam etmektedir. Bu amaçla; yatırım indirimi sistemini basitleştiren, şirket kazançlarının ve kâr paylarının mevcut uygulamadaki mükerrer vergilendirilmesini ortadan kaldıran 4842 sayılı Kanun 24 Nisan 2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Finansal araçlar üzerindeki vergilerin uyumlaştırılması ve istisna ve muafiyetlerin yeniden düzenlenmesi ile, doğrudan vergilendirme daha rasyonel hale getirilecektir. Gelir idaresi, fonksiyonel yapıya uygun şekilde yeniden yapılandırılarak  etkinliği artırılacaktır. Etkin ve kurumsallaşmış vergi denetimi için gerekli alt yapı oluşturma çalışmaları devam etmektedir. Bu kapsamda, yıllık denetim planları hazırlamak üzere Maliye Bakanlığı düzeyinde “Denetim Koordinasyon Kurulu” oluşturulmuş ve Kurul tarafından hazırlanan 2003 Yılı Vergi Denetim Genel Planı uygulamaya konulmuştur. Kayıt dışı ekonomiyi azaltmak ve vergi denetimini etkin hale getirmek amacıyla, 3 Temmuz 1995 tarihinde sisteme giren vergi kimlik numarası uygulamasının kapsamı genişletilerek 1 Eylül 2001 tarihinden itibaren, finansal işlemlerde de vergi kimlik numarası kullanımı zorunlu hale getirilmiştir. Vergi kimlik numarasının kullanımında etkinliğin artırılmasını sağlayacak şekilde vergi idaresinin bütün birimlerinde tam otomasyona geçilmesi süreci orta vadede tamamlanacaktır1).

Kamu maliyesi alanında hedeflenen önemli dönüşümlerden biri de etkin ve şeffaf bir mali yapının oluşturulmasıdır. 2000 yılından bu yana bu doğrultuda önemli adımlar atılmıştır. Kamu ihaleleri alanında yeni bir kanun çıkartılması,  Kamu İhale Kurumunun oluşturulması, 5 fon dışında tüm fonların kapatılıp döner sermaye uygulamalarının azaltılması atılan başlıca adımlardır. Kamu mali sisteminde etkinliğin ve şeffaflığın artırılmasına yönelik çalışmalar sürdürülecektir.

• Para ve Kur Politikası

Para politikasının bu şekilde belirlenmesi, AB’ye üyelik sürecinde Maastricht kriterlerine uyum sağlama hedefi ile de bağlantılıdır. Türkiye’deki makroekonomik istikrarsızlığın temel nedenlerinden biri olan yüksek kronik enflasyonun kalıcı bir şekilde düşürülmesi, makroekonomik istikrarın sağlanmasına ve öngörülebilir bir ekonomik ortamın oluşmasına katkı sağlayacaktır. Bu süreç, aynı zamanda enflasyonun AB ortalamasına yaklaştırılmasını da beraberinde getirecektir.

5 Mayıs 2001 tarih ve 24393 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun kapsamında, enflasyon hedefleri hükümetle birlikte belirlenecek, ancak Merkez Bankası bu hedeflere ulaşmak doğrultusunda uygulayacağı para politikasında ve kullanacağı araçların seçiminde tam bağımsız olacaktır. Enflasyon hedefinin hükümetle birlikte belirlenmesi neticesinde, para ve maliye politikaları arasındaki eşgüdümün artırılması yoluyla daha etkin ve güvenilirliği yüksek bir politika çerçevesi oluşmaktadır. Ayrıca, kamu kesiminin gerek fiyatlar gerekse ücretler üzerinde doğrudan etkisinin yüksek olduğu Türkiye ekonomisinde hedefin hükümetle birlikte açıklanması, hükümetin enflasyon hedefini sahiplenmesini sağlamaktadır.

Merkez Bankası Kanununda yapılan değişiklikle Merkez Bankası’nın finansal bağımsızlığı da sağlanmış bulunmaktadır. Buna göre, Merkez Bankası’nın, Hazine ve kamu kurum/kuruluşlarına avans veremeyeceği, kredi açamayacağı veya bunların ihraç ettiği borçlanma araçlarını birincil piyasadan satın alamayacağı hükme bağlanmıştır. Bunun yanı sıra, olağanüstü hallerde ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) kaynaklarının ihtiyacı karşılamaması durumunda, Merkez Bankası’nın TMSF’ye avans verebilmesine olanak verilmiştir. Şartları Merkez Bankası tarafından belirlenecek olan söz konusu avans imkânı, Merkez Bankası’nın borç veren son merci işlevi kapsamında, likidite sorunları nedeniyle mali kesimde sistematik sorunlara yol açabilecek, ancak borçlarını ödeme gücü bulunan bankalara kullandırılmak kaydıyla tanınabilmektedir. Böylelikle, tek bir finans kuruluşuna ait likidite sorununun mali sistemde tıkanıklığa sebep olmasının engellenmesi amaçlanmaktadır.

Ayrıca Merkez Bankası, 2002 yılında, finansal piyasaların derinleşmesi, gelişmesi ve bankaların risk değerlendirme yeteneklerinin yükseltilmesi amacıyla, para ve döviz piyasalarındaki aracılık faaliyetlerinden aşamalı olarak çekilmiştir. Yapılan düzenlemeler sonucunda, para politikası uygulamasında, şeffaflık ve hesap verebilirlik açısından gelişmiş ülke merkez bankası uygulamalarına yakınlaşma sağlanmıştır.

Önümüzdeki dönemde dalgalı kur rejimi uygulaması sürdürülecektir. Döviz kuru piyasada arz ve talebe göre belirlenecek, ancak Merkez Bankası döviz kurunun uzun dönem seviyesini etkilemeden, sadece aşırı dalgalanmalara yönelik müdahalede bulunabilecektir. Makroekonomik istikrarın kalıcı hale gelmesi ile birlikte, TL’nin dalgalı kur politikası altında istikrarlı bir seyir kazanması hedeflenmektedir.

• Gelirler Politikası

• Yapısal Reform Politikaları

Bu kapsamda, özelleştirme yoluyla kamunun ekonomideki  rolünün azaltılması ve ekonomik etkinliğin artırılması, şeffaf ve etkin  bir kamu yönetiminin oluşturulması, bankacılık sisteminin reel sektörün kaynak ihtiyacını etkin bir şekilde karşılayacak yapıya kavuşturulması, çeşitli alanlarda oluşturulan düzenleyici kurumlarla piyasa mekanizmasının güçlendirilmesi ve ekonomide özel sektörün rolünün daha da geliştirilmesi amaçlanmaktadır. Bunlara ek olarak, tarım ve alt yapı hizmetleri alanlarındaki reformlar hızlandırılarak sürdürülecektir.

Kamu finansmanında sağlanacak iyileşme çerçevesinde eğitim, sağlık, Ar-Ge ve sosyal nitelikli harcamaların GSMH içindeki payı artırılarak, toplumun yaşam kalitesinin yükseltilmesi, beşeri sermayenin niteliklerinin geliştirilmesi, gelir dağılımının iyileştirilmesi, yoksullukla mücadele ve bölgesel gelişmişlik farkının azaltılması konularında iyileştirmeler sağlanması öngörülmektedir. Dünya Bankası ile yürütülen program kapsamında; eğitim, sağlık ve sosyal koruma harcamalarından oluşan sosyal harcamaların GSYİH’nın % 14,5’inin üstünde olması taahhüt edilmiştir. Bu kapsamda, 2000 yılında GSYİH’nın % 14,5’i olan sosyal harcamalar 2001 yılında % 16,5’e, 2002 yılında % 17,3’e yükselmiştir. 2003 yılında, sosyal harcamaların GSYİH’ya oranının % 18 olması programlanmıştır.

2- MAKROEKONOMİK GELİŞMELER

Finansal krizler sonrasında uygulamaya konulan programı daha da güçlendirmek amacıyla 2002 yılı başında üç yıllık yeni bir program uygulamaya konulmuştur. Bu yeni program ile, güçlü bir mali sistemin inşasıyla ekonominin krizlere karşı kırılganlığının azaltılması, kamu borcunun sürdürülebilirliğinin sağlanması ve enflasyonun tek haneli rakamlara indirilmesi hedeflenmiştir. Bu çerçevede, yeni program sağlıklı ve sürdürülebilir bir ekonomik büyümeyi sağlayacak yapısal reformları desteklemiştir.

2002 yılında GSYİH ve Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH) % 7,8 oranında artış kaydetmiştir. Katma değer artış hızları, tarım sektöründe % 7,1, sanayi sektöründe % 9,4 ve hizmetler sektöründe ise % 7,2 oranında gerçekleşmiştir. Yurt içi talepte canlanma sınırlı düzeyde kalırken, büyüme temelde stok değişiminden ve dış talepten kaynaklanmıştır. 2002 yılında toplam nihai yurt içi talep % 1,7, özel tüketim % 2 oranında artarken, özel kesim sabit sermaye yatırımları % 7,2 oranında azalma göstermiştir.

2002 yılında kaydedilen ekonomik canlanmaya rağmen istihdam olanaklarında yeterli artış olmaması sonucunda işsizlik oranı,  2001 yılında % 8,4 seviyesinden 2002 yılında % 10,3’e ulaşmıştır.

2002 yılında Toptan Eşya Fiyatları Endeksi (TEFE) artış hızı % 30,8, Tüketici Fiyatları Endeksi (TÜFE) artış hızı ise % 29,7 olmuştur. Yıllık olarak TEFE’de hedeflenen düzey yaklaşık olarak gerçekleşmiş, TÜFE’de ise hedefin 5,3 puan altında kalınmıştır. 2001 yılına göre TEFE’de  57,8 puan, TÜFE’de ise 38,8 puan gerileme kaydedilmiş, böylece TEFE’de son onaltı yılın, TÜFE’de ise son yirmi yılın en düşük seviyelerine ulaşılmıştır. 2002 yılında  enflasyonda kaydedilen önemli azalmanın başlıca nedenleri; yurt içi talebin yeterli ölçüde canlanmaması, döviz kurunun serbest piyasada istikrarlı olarak dalgalanması ve bununla birlikte TL’nin reel olarak değer kazanması sonucunda ithal girdi maliyetlerinin düşmesidir. Genel olarak mali disiplinin korunması, kamu kesiminde maaş ve ücret ayarlamalarının program hedefleri kapsamında yapılması ve Merkez Bankasının para politikasını kararlı bir şekilde uygulaması, enflasyon oranının ve ileriye dönük enflasyonist beklentilerin aşağı çekilmesinde etkili olmuştur.

Kamu sektöründe toplu iş sözleşmesi kapsamındaki net işçi ücretleri  yıllık ortalama olarak 2002 yılında, bir önceki yıla göre, nominal olarak % 31,7 oranında artış göstermiş, ancak reel olarak % 9,2 oranında azalmıştır. Memur maaşları ise, aynı yılda nominal olarak % 53,3, reel olarak ise % 5,7 oranında artmıştır. Asgari ücret 2002 yılında nominal olarak % 56,6 ve reel olarak % 8 oranında artış kaydetmiştir.

2002 yılında  ithalat (CIF), yüksek büyüme hızı nedeniyle bir önceki yıla göre % 22,8 oranında artarak 50,8 milyar ABD doları olmuştur. İhracat (fob) ise, 2001 yılında elde edilen rekabet gücünün korunması ve yurt içi talep canlanmasının sınırlı kalması  nedeniyle, bir önceki yıla göre % 12 oranında artarak 35,1 milyar ABD dolarına ulaşmıştır. Buna göre, 2002 yılında dış ticaret açığı (ödemeler dengesinde yer aldığı şekliyle), bir önceki yıla göre 4,1 milyar ABD doları artarak 8,6 milyar ABD dolarına yükselmiştir. AB ülkelerinin ihracat içerisindeki payı bir önceki yıl seviyesi olan %51,5 oranını korumuş ve bu ülkelere yapılan ihracat 18.1 ABD milyar doları olmuştur. AB ülkelerinin ithalat içindeki payı ise bir önceki yıla göre 1,3 puan artarak % 45,5’e yükselmiş ve 23,1 milyar ABD doları olarak gerçekleşmiştir. Dış ticaret açığındaki artışın yanı sıra, diğer mal ve hizmet gelirleri ve karşılıksız transferlerden sağlanan net gelirlerdeki düşme nedeniyle, cari işlemler hesabı 2002 yılında 1,8 milyar ABD doları açık vermiştir. Cari işlemler açığının GSYİH’ya oranı % 1 olmuştur. 2002 yılında toplam dış borç stoku, IMF kredilerinin kullanımı nedeniyle bir önceki yıla göre 17,6 milyar ABD doları artarak 131,6 milyar ABD dolarına yükselmiş ve GSYİH’ya oranı % 71,7’ye  ulaşmıştır.

2002 yılında uygulanan maliye politikasının temel hedefi, kamu kesiminin önemli miktarda faiz dışı fazla vererek kamu borç stokunun sürdürülebilirliğini sağlamak olmuştur. Bununla beraber yıl sonundaki genel seçim nedeniyle kamu harcamalarındaki artış ve sosyal güvenlik kuruluşlarına yapılan transferler nedeniyle faiz dışı bütçe fazlası, hedefin bir miktar altında kalmıştır. 2002 yılında konsolide bütçe açığının GSYİH’ya oranı % 14,5 olmuş, faiz dışı bütçe fazlasının GSYİH’ya oranı ise % 4,3 olarak gerçekleşmiştir.

2002 yılında kamu kesimi borçlanma gereğinin GSYİH’ya oranının bir önceki yıla göre 3,9 puan azalarak % 12,4 seviyesinde gerçekleşmesi beklenmektedir. Kamu kesimi borçlanma gereğindeki azalmada, konsolide bütçe açığının GSYİH’ya oranındaki gerileme etkili olmuştur. Faiz ödemeleri hariç tutulduğunda, bir önceki yılda GSYİH'nın % 8’i oranında fazla veren kamu kesiminin, 2002 yılında % 7,3 oranında fazla vereceği tahmin edilmektedir.

İç borç stokunun GSYİH'ya oranı, 2001 yılında % 68,5 iken, 2002 yılı sonunda % 54,3 düzeyine gerilemiştir. Nakit borçlanmalarda ihale ve halka arz ortalama faiz oranı 2001 yılında bileşik bazda % 99 oranında gerçekleşirken, 2002 yılında % 57,2’ye gerilemiştir. Söz konusu borçlanmalarda, yıllık ortalama borçlanma vadesi 2001 yılında 4,8 ay olarak gerçekleşirken, 2002 yılında 9 aya yükselmiştir.

2002 yılında para politikası, enflasyonu düşürme hedefi doğrultusunda sıkı maliye politikaları ile uyumlu olarak yürütülmüştür. Merkez Bankası, temel para politikası aracı olan kısa vadeli faiz oranları yardımıyla, gelecek dönem enflasyonuna odaklı bir politika izlemiştir. Bu politika çerçevesinde Merkez Bankası’nın faiz kararları, enflasyon beklenti anketleri ve Merkez Bankası’nın içsel enflasyon tahminleri, döviz kurları, kamu fiyatları, istihdam ve ücretler, toplam arz ve talep, maliye ve para politikası göstergeleri ile dış konjonktür gelişmeleri göz önünde bulundurularak verilmektedir. Söz konusu etkenlerdeki olumlu gelişmelere paralel olarak 2002 yılı içinde, kısa vadeli faiz oranları 6 kez indirilerek, gecelik borçlanma faiz oranı % 59’dan % 44’e, 1 haftalık borçlanma faiz oranı ise % 62’den % 44’e düşürülmüştür. 2002 yılı Aralık ayı itibarıyla Parasal Taban, Net İç Varlıklar ve Net Uluslar Arası Rezervler için belirlenen hedeflere de ulaşılmıştır.

2002 yılında dalgalı döviz kuru uygulamasına başarıyla devam edilmiş ve Merkez Bankası kur dengesine yönelik müdahalelerde bulunmamıştır. Döviz kurları ve enflasyon oranlarındaki gelişmeler sonucunda, 1$+0,77 € ağırlıklı reel kur endeksine göre 2002 yılında  TL’nin reel olarak bir önceki yıla göre % 17 oranında değer kazandığı gözlenmektedir.