|
Yetki
Yasasına iptal...
Anayasa
Mahkemesi'nin Gerekçeli Kararı
(28
EKİM 2000)
Anayasa
Mahkemesi, kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat, görev ve yetkilerine,
memurlar ve diğer kamu görevlileri ile bunların emeklilerinin mali ve sosyal
haklarına ve kamu mali yönetimine ilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak
amacıyla Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname (KHK) çıkartma yetkisi
veren 4588 sayılı yasayı, Anayasa'ya aykırı bularak iptal etti.
İptal
kararının gerekçesi 28 Ekim 2000 tarihinde Resmi Gazete'de yayınlandı.
(Sayı: 24214)
Anayasa Mahkemesi Kararı
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından
:
Esas Sayısı
: 2000/45
Karar Sayısı : 2000/27
Karar Günü : 5/10/2000
İPTAL DAVASINI AÇAN:
Anamuhalefet (Fazilet) Partisi TBMM Grubu Adına Grup Başkanı Mehmet Recai
KUTAN
İPTAL DAVASININ KONUSU:
29.6.2000 günlü, 4588 sayılı “Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev
ve Yetkilerine İlişkin Konularla Kamu Personeli Arasındaki Ücret Dengesizliklerinin
Giderilmesi ve Kamu Mali Yönetiminde Disiplinin Sağlanması İçin Yapılacak
Düzenlemeler Hakkında Yetki Kanunu”nun, Anayasa’nın Başlangıç’ının dördüncü
paragrafı ile 2., 6., 7., 11., 87., 91. ve 153. maddelerine aykırılığı
savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.
1-İPTAL İSTEMİNİN GEREKÇESİ
18.7.2000 günlü dava dilekçesinin
gerekçe bölümü şöyledir:
“A- MADDENİN ANAYASA’YA AYKIRILIK
DURUMU:
29.6.2000 tarih ve 4588 sayılı
Kanun’un 1. maddesi, Anayasa’nın “Başlangıç” kısmının 4. fıkrası ile 2.,
6., 7., 11., 87. 91. ve 153. maddelerine aykırıdır.
1) Anayasa’nın Başlangıç
Kısmının 4. fıkrasına Aykırılık:
“Amaç ve Kapsam” başlığını
taşıyan 1. madde, “Yürütme Organı”na “Yasama Organı” aleyhine amaç ve kapsamı
belli olmayan, sınırsız bir şekilde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi
vermektedir;
Böylesine geniş bir “yetki
devri” Anayasa’nın öngördüğü “kuvvetler dengesi”ni -Yasama Organı’nın aleyhine,
Yürütme Organı’nın lehine, olmak üzere- -bozacak; böylece Yürütme Organını
Yasama Organı karşısında üstün bir konuma getirecektir. Halbuki anılan
(4.) fıkrada,
“Kuvvetler ayırımının, Devlet
organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet
yetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü
ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu;”
kesin olarak belirtilmiştir.
Yetki Kanunu’nun 1. maddesi ise bu hükme (4. fıkra hükmüne) açıkça aykırıdır.
2) Anayasa’nın 2., 6. ve
11. Maddelerine Aykırılık:
Yetki Kanunu’nun 1. maddesi
Anayasa’nın 2., 6. ve 11. maddelerine de aykırıdır:
Anayasa’nın 2. maddesine
göre:
“Türkiye Cumhuriyeti, başlangıçta
belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik bir hukuk Devletidir.”
“Amaç ve Kapsamı” belirsiz
olan çok geniş “Yetki Kanunu” ile Başlangıç’ta belirtilen temel ilkelerden
“kuvvetler ayrılığı dengesi” zedelenmiş, böylece Anayasa’nın Başlangıç’ta
belirtilen temel ilkelere dayanan 2. maddesi de ihlal edilmiştir,
Ayrıca Anayasa’nın 2. maddesinde
ifadesini bulan “Hukuk Devleti” ilkesine göre:
“Herkes, tüm kişi ve kurumlar,
önceden va’z edilmiş hukuk kuralları ile bağlıdır. Hiçbir kamu organı bu
kuralların dışına çıkamaz.”
Bu ilke, Anayasa’nın 6. maddesinin
son cümlesinde şu şekilde ifade edilmiştir:
“Hiçbir kimse veya organ
kaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz”
Yasama Organı, Yürütme Organı’na
ancak ve ancak Anayasa’nın belirttiği ölçüler dahilinde kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi verebilir. Oysa 4588 sayılı Yetki Kanunu ile
bu ölçülere dikkat edilmemiştir. Böylece Anayasa’nın 2., 6. ve 11. maddelerine
aykırı davranılmıştır.
3) Anayasa’nın 7. Maddesine
Aykırılık:
Anayasa’nın 7. maddesine
göre:
“Yasama yetkisi Türk Milleti
adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.”
Halbuki Yasama Organı, amaç
ve kapsamı belirsiz olan 4588 sayılı Yetki Kanunu ile, birçok alanda yasama
yetkisini Yürütme Organı’na devretmiştir.
Kısaca, 4588 sayılı Kanun’un
1. maddesi “yetki devri” bakımından Anayasa’nın 7. maddesine aykırıdır.
4) Anayasa’nın 87. ve 91.
Maddelerine Aykırılık:
4588 sayılı Yetki Kanunu’nun
1. maddesi Anayasa’nın 87. ve 91. maddelerine de aykırıdır.
Anayasa’nın 87. maddesine
göre Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkilerinden biri de:
“Bakanlar Kurulu’na belli
konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek”tir.
91. madde ise yetki kanununda
bulunması gereken unsurları (ögeleri) belirtmektedir.
“Buna, göre yetki yasasında,
çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin
ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi
zorunludur.
Bakanlar Kurulu’na verilen
yetki, yasada öngörülen konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ile sınırlı bir
yetkidir. O halde, yetki yasasının, Anayasa’nın belirlediği ögeleri belli
bir içeriğe kavuşturarak somutlaştırılması ve verilen yetkiyi açıkça sınırlayarak
Bakanlar Kurulu’na çerçeve çizmesi gerekir.
Ayrıca, 91. maddenin sekizinci
fıkrasında, yetki yasalarının ve bunlara dayanan KHK’lerin, TBMM Komisyonları
ve Genel Kurulu’nda öncelik ve ivedilikle görüşüleceği öngörülmüştür. Anayasa’nın
görüşülmesinde bile “öncelik ve ivedilik” aradığı KHK çıkarma yetkisinin;
Anayasa’nın yukarıda açıklanan kuralları gözetilerek yerine getirilmesinde
zorunluluk bulunan, belli yöntemlere göre yasa çıkarmaya zamanın elvermemesi
gibi ivedi durumlarda kullanılması .gerekir. Çünkü, Anayasa’nın 87. ve
.91. maddelerinde de yetkinin “devrinden” değil, “verilmesinden” sözedilmektedir.
Yetkinin verilmesi ile devri, hukuksal sonuçları yönünden farklıdır. Devir
durumunda yetki devredilene geçer; devredenin o yetkiyi kullanması söz
konusu olamaz. Oysa KHK çıkarma yetkisinin verilmesinde yetkiyi veren yasama
organı yetkiyi kaldırabilir, kapsamına giren konularda kendisi düzenleme
yapabilir.” (AYMK, T. 16.9.1993, E. 1993/26, K: 1993/28).
Yukarıda da belirtildiği
gibi
“KHK.Ier, ancak ivedilik
isteyen belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel alınarak etkin
önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur.
Nitekim, maddenin Danışma
Meclisi’nde görüşülmesi sırasında KHK çıkarabilmesi için hükümete yetki
verilmesinin nedeni, Anayasa Komisyonu sözcüsü tarafından,
“...çok acele hallerde hükümetin
elinde uygulanacak seri bir kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp
ve hemen olayın üstüne gidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme
getirilmiştir...”
biçiminde açıklanmış; Anayasa
Komisyonu Başkanı da,
“...Kanun kuvvetinde kararname,
. ..yasama meclisinin acil bir durumda kanun yapmak için geçecek sürede
çıkartacağı. kanunun ihtiyaca, halledilmesi gereken meseleyi çözemeyeceğine;
o zaman çok geç kalınacağı endişesinden kaynaklanan bir müessesedir ve
bu müessese bunun için konmuştur”
diyerek aynı doğrultuda görüş
bildirmiştir. (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt 9, Birleşim 137-146,
Yasama yılı: 1, Sayfa: 152, 153)
87. ve 91. maddelerin birlikte
değerlendirilmesinden anlaşılacağı gibi 4588 sayılı Yetki Kanunu, Anayasa’nın
kanun hükmünde kararnameler için aradığı şartların hiçbirini taşımamaktadır.
Şöyle ki:
a) ”Konu” belli değildir:
4588 sayılı Kanun, Bakanlar
Kurulu’na “belli konular”da değil, hemen her konuda KHK çıkarma yetkisi
vermiştir.
“Halbuki Anayasa’nın 87.
maddesinde “Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisini vermek...” TBMM.nin görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır.
Bu durumda TBMM Bakanlar Kurulu’na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir;
her konuyu kapsayacak biçimde genel bir yetki veremez” (AYMK; T.16.9.1993,
E.1993/26, K.1993/28)
Kısaca, “yetki yasasında
Bakanlar Kurulu’nun hangi konularda KHK çıkarabileceği açıkça belirtilmeli
ve verilen yetki konu yönünden mutlaka belirgin olmalıdır.”
b) “Kapsam” belli değildir:
“Anayasa’da, kimi konuların
KHK’lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci fıkrasına
göre, sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa’nın
ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklat, kişi
hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler
kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. 163. maddesine göre de, Bakanlar
Kurulu’na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi
verilemez.”
Anayasa Mahkemesi’nin birçok
kararında belirtildiği gibi;
Yetki yasasında, Bakanlar
Kurulu’na verilen yetkinin “amacı”, “kapsamı” ve ilkeleri”nin belirtilmesinden
amaç, Bakanlar Kurulunun kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştireceğinin
açıklıkla gösterilmesidir. KHK’nin amacı, kapsamı ve ilkeleri de konusu
gibi geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla
gösterilmemeli; değişik biçimlerde yorumlanmaya elverişli olmamalıdır.”
“Bu durumda, TBMM, Bakanlar
Kurulu’na önemli, ivedi ve zorunlu durumlarda, somutlaştırılmış belirgin
konu, amaç, kapsam ve ilkelerle bu yetkiyi verebilecektir. Yetkinin, Bakanlar
Kurulu’nca ivedi ve zorunlu durumun konu, amaç, kapsam ve ilkeler yönünden
TBMM tarafından saptanıp, somut durumun belirlenerek verilmesi gerekir.
Verilen yetkinin konu, amaç,
kapsam ve ilkeler yönünden genel anlam içermesinden ve . duraksamalardan
kurtarılarak belli, belirgin hale getirilmesi diğer bir anlatım ile somutlaştırılması;
yürürlüğe konulacak KHK’lerin yetki yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının,
91. maddede belirlenen yasak alana girip girmediklerinin; önemli, ivedi
ve zorunlu bir durum için olup olmadıklarının saptanması yönünden gereklidir.”
c) Yetki Kanunu’nun Öngördüğü
Konular KHK ile Düzenlenebilecek Konular Değildir:
Anayasa Mahkemesi tarafından
sık sık vurgulandığı gibi:
“TBMM Bakanlar Kurulu’na
KHK çıkarma yetkisini ancak somut konularda, önemli, zorunlu ve ivedi durumlarda
kısa süreli olarak verebilir.” (AYMK, T:12.12.l991, E.1991127, K:1991/50)
Halbuki Yetki Kanunu’nun
1. maddesinde zikredilen konular, Türkiye’nin en kronik ve en ağır problemleridir.
Bu tür problemler, ciddi ve yoğun çalışmalarla ancak uzun zaman içinde
çözülebilir.
4588 sayılı Yetki Kanunu’nun,
çok yoğun ve çok uzun süreli çalışmayı gerektiren 1. maddesi aynen şöyledir:
“Bu Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin
düzenli, hızlı ve etkin bir biçimde yürütülmesini sağlamak ve kamu mali
yönetiminde disiplini temin etmek üzere; kamu kurum ve kuruluşlarının (Cumhurbaşkanlığı
Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat
Kanunları ile diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin bu teşkilatlarla
ilgili hükümleri hariç) teşkilat, görev ve yetkilerine, personel kanunları
veya kendi özel kuruluş kanunları uyarınca aylık veya ücret alan memurlar
ve diğer her türlü kamu görevlileri ile bunların emeklilerine ve kamu mali
yönetimine ilişkin kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklikler
yapmak ve aynı konularda yeni düzenlemelerde bulunmak amacıyla Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermektir.”
Böylesine önemli problemleri
“ivedi durumlar” için çıkarılan “kısa süreli” yetki kanunlarına dayanılarak
çözmek mümkün değildir.
Nitekim bu tür problemlerin
çözümü için (8.2.1984 tarihinden bu yana) birçok yetki kanunu çıkarılmış,
bu yetki kanunlarına dayanılarak da yüzlerce KHK yürürlüğe konulmuştur;
“Önemli, zorunlu ve ivedi
durumlar” için verilen yetki kanunlarına dayanılarak çıkarılan Kanun Hükmünde
Kararnamelerden birkaç örnek (AMKD, Sayı:26, sayfa:107-110’dan):
- 192 sayılı KHK, 2644 sayılı
Tapu Yasası’nın 26. maddesine bir fıkra ekleyerek kamu kurum ve kuruluşlarınca
açılacak kredilere karşılık teminat gösterilen taşınmazların ipotek işlemlerini,
resmi senet düzenlenmeksizin kredi sözleşmesine dayanılarak tapuya tesciline
olanak vermiştir.
- 194 sayılı KHK, 7338 sayılı
Veraset ve İntikal Vergisi Yasası’nın değişik 19. maddesinin ikinci fıkrasını
değiştirmiş ve intikal eden taşınmazların tescil işleminin veraset ve intikal
vergisinin tahakkuku beklenmeksizin yapılacağı kuralını getirmiştir.
- 196 sayılı KHK, 6085 sayılı
Karayolları Trafik Yasası’nın kimi maddelerinde değişiklik yaparak iki
madde eklemiş ve özellikle sürücü ehliyetnamelerinin verilmesine, vize
edilmesine ve ehliyetnamenin geri alınmasına ilişkin hükümler ihdas etmiştir.
Ek maddeler hükümleri ile ehliyetname alınmasında bazı yöntem kuralları
getirilmiştir.
- 239 sayılı KHK, 1587 sayılı
Nüfus Yasası’nın kimi maddelerinde değişiklik yapmış, bu Yasa’ya kimi maddeler
ekleyerek, doğum, ölüm, evlenme ve yer değiştirme işlemleri konularında
yeni düzenlemeler getirmiştir.
- 240 sayılı KHK, 5682 sayılı
Pasaport Yasası’nın kimi maddelerinde değişiklikle iki ek madde ekleyerek;
giriş ve çıkış kapılarının tespiti, pasaport ve pasaport yerine geçecek
vesikaların türlerine, bunların koşullarına ilişkin hükümler getirmiştir.
- 242 sayılı KHK, yaz saati
uygulaması için Bakanlar-Kurulu’nun yetkili kılınmasını öngörmüştür.
- 245 sayılı KHK, 2918 sayılı
Karayolları Trafik Yasası’nın kimi maddelerinde değişiklik yaparak Milli
Eğitim Gençlik ve Spor, Sağlık ve Sosyal Yardım, Ulaştırma, Tarım Orman,
ve Köyişleri Bakanlığı ve Belediye’nin görev ve yetkilerine ilişkin hükümler
getirmiş ve il ve ilçe trafik komisyonlarının kuruluşu, Belediye sınırları
içinde bulunan karayolu kenarındaki yapı ve tesislerin yapımı için izin
alınması, izin almayanlar hakkında uygulanacak para ve hapis cezasının
miktarı, tescil süresi ve bildirme mecburiyeti, satış ve devirlerde noterlerin
sorumluluğu (ki burada para ve hapis cezası öngörülmüş, araçların karayoluna
uygunluğunu ve teknik esasların tespitine yetkili kuruluşlar, sürücü belgesi
için asgari yaşın tespitine; sürücü kursları sınavları ve sürücü belgesi
verilmesi esaslarına ve suç ve cezada tutanak tutmaya yetkili kuruluşlar
ile cezanın tahsil usulüne ilişkin hükümler yer almıştır.
- 346 sayılı KHK, 2644 sayılı
Tapu Yasası’na bir fıkra ekleyerek tarımsal kredilerde bankalara veya kamu
kuruluşlarına teminat gösterilen taşınmazların ipotek işlemlerini düzenlemiştir.
- 247 ve 250 sayılı KHK’ler
de, 755 sayılı Gecekondu Yasası’nda değişiklik yaparak bu kanun ile Bayındırlık
ve İskan Bakanlığı’na tanınan hak, yetki ve görevler Belediye veya Toplu
Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi’ne devir edilmiştir.
- 243 sayılı KHK ile, TRT
Kurum Gelirleri Yasası’nda değişiklik yapılarak ücret ödeme tarihi ileri
bir tarihe alınmıştır.
- 249 sayılı KHK ile, 4792
sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Yasası’nda değişiklik yapılarak kurumca
aktedilecek sözleşmelerde veya yapılacak işlerde yönetim kurulunun karar
verme yetkisi genişletilmiştir.
- 251 sayılı KHK ile, 506
sayılı Sosyal Sigortalar Yasası’nın bir maddesinde değişiklik yapılarak
sigortalılara sosyal yardım aylığı bağlanmıştır.
- 252 sayılı KHK, 1479 sayılı
Esnaf ve Sanatkar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu
Yasası’nın bir maddesinde değişiklik yaparak kuruma borçlu bulunan sigortalıların
birikmiş borçlarını ödemeleri durumunda gecikme zammı ve faizden doğan
borçların erteleneceğine ilişkin hükümler getirmiştir.
- 253 sayılı KHK ile, 5682
sayılı Pasaport Yasası’nda yapılan bir değişiklikle “Ancak, yabancı memleketlere
gitmeleri mahkemelerce yasaklananlar dışında kalan sanıklara zaruri hallerde
İçişleri Bakanı’nın teklifi ve Başbakan’ın onayı ile pasaport veya pasaport
yerine geçen seyahat belgesi verilebilir.” hükmü getirilmiştir.
- 254 sayılı KHK ile, 625
sayılı Özel Öğretim Kurumları ve 222 sayılı İlk Öğretim ve Eğitim Yasası’nın
kimi hükümlerinde değişiklik yapılarak okul binası yapılacak yerlerin ve
çevrelerin özellikleri hüküm altına alınmıştır.
- 257 sayılı KHK ile, tescil
edilmemiş lastik tekerlekli traktörlerin tescili için bir yıllık süre verilmiştir.
- 262 sayılı KHK ile, 647
sayılı Cezaların İnfazı Hakkında Yasa’nın kimi maddeleri değiştirilmiştir.
- 273 sayılı KHK ile, 2022
sayılı 65 yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına
Aylık Bağlanması Hakkında Yasa’da değişiklik yapılarak tam teşekküllü hastanenin
sağlık kurulu raporu verme, resmi sağlık kurumlarında görevli bir hekimin
vereceği raporun yeterli olacağı hükmü getirilmiştir.
- 277 sayılı KHK ile, 506
sayılı Sosyal Sigortalar Yasası’na üç geçici madde eklenerek işverenlerden
kuruma borçlu olanların belli sürede borçlarını faizsiz olarak ödemelerine
olanak sağlamıştır.
- 278 sayılı KHK ile, BAG-KUR’a
borçlu olanları belli sürede borçlarını faizsiz olarak ödemelerine olanak
verilmiştir.
- 284 sayılı KHK, 3096 sayılı
TEK Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtım ve Ticareti
ile Görevlendirilmesi Hakkında Yasa’da değişiklik yaparak, tesislerin işletilmesi
ve devri ile ilgili hususlarda Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’na yönetmelik
çıkarma yetkisi vermiştir.
- 291 sayılı KHK, kimi yasaların
madde no.larını değiştirmiştir.
- 316 sayılı KHK, muhafazasına
lüzum kalmayan evrak ve malzemelerin yok edilmesini öngörmüştür.
- 323 sayılı KHK ile, 506
sayılı Sosyal Sigortalar Yasası’na geçici madde eklenerek prim borcunun
ödenmesi için ek süre tanınmıştır.
- 326 sayılı KHK ile, 625
sayılı Özel Öğretim Kurumları Yasası’nda değişiklik yapılarak özel öğretim
kurumlarının ücretlerinin her yıl Mayıs ayında tespit ve ilan edileceği
hüküm altına alınmıştır.
- 330 sayılı KHK ile, 2918
sayılı Karayolları Trafik Yasası’nda değişiklik yapılarak Emniyet Genel
Müdürlüğü’nün trafik kuruluşlarına verilmiş olan denetim, yönetim ve düzenleme
görevlerinin bazı koşullarda belediyeye verilebilmesi öngörülmekte ve sigorta
yükümlülüğü ile ilgili hükümler getirilmiştir.
- 334 sayılı KHK, 3167 sayılı
Kara Avcılığı Yasası’nda değişiklik yaparak av tezkeresinin süresini beş
yıla sınırlamıştır.
- 336 sayılı KHK ile,
kimi yasaların Bakanlar Kurulu’na yetki veren hükümlerinde değişiklik yapılmıştır
ki, bu değişiklik 41 yasanın 52 maddesini kapsamaktadır.
- 353 sayılı KHK, işyeri
açma ve çalışma ruhsatlarına dair hususları yeniden düzenlemiş, işyeri
açma ve çalışma ruhsatı vermeye yetkili mercileri saymış, bu husus için
çıkarılacak yönetmeliğe esas olacak kriterleri belirlemiştir.
- 394 sayılı KHK, 3093 sayılı
Türkiye Radyo Televizyon Gelirleri Yasası’nın bir maddesinde değişiklik
yapmıştır.
5) Anayasa’nın 153. Maddesine
Aykırılık:
4588 sayılı Yetki Kanunu’nun
1. Maddesi Anayasa’nın 153. Maddesine Aykırıdır:
Bilindiği gibi 1982 Anayasası’nın
yürürlüğe girdiği tarihten bu yana, dava konusu 4588 sayılı Yetki Kanunu
ile hemen hemen aynı mahiyette olan birçok yetki kanunu çıkarılmıştır.
Mesela:
- 02.02.1984 tarih
ve 2977,
- 12.03.1986 tarih ve 3268,
- 12.10.1988 tarih ve 3479,
- 20.10.1988 tarih ve 3481,
- 06.06.1991 tarih ve 3755,
- 24.06.1993 tarih ve 3911,
- 18.05.1994 tarih ve 3990,
- 31.08.1996 tarih ve 4183,
sayılı Kanunlar gibi.
Ancak, bunlardan haklarında
iptal davası açılmamış olan 02.02.1984 tarih ve 2977 sayılı, 12.03.1986
tarih ve 3268 sayılı Kanunlar hariç olmak üzere, diğerlerinin tamamı, Yüksek
Mahkeme’nizin, aşağıda belirtilen tarih ve sayılı kararlarıyla iptal edilmiştir:
- 3479 sayılı Kanun:
01.02.1990 tarih ve 64/2 sayılı kararla,
- 3481 sayılı Kanun: 06.02.1990
tarih ve 62/3 sayılı kararla,
- 3755 sayılı Kanun: 12.12.1991
tarih ve 27/50 sayılı kararla,
- 3911 sayılı Kanun: 16.09.1993
tarih ve 26/28 sayılı kararla,
- 3990 sayılı Kanun: 05.07.1994
tarih ve 50/44-2 sayılı kararla,
- 4183 sayılı Kanun: 02.10.1996
tarih ve 61/35 sayılı kararla.
Malumları olduğu üzere;
“Anayasa’nın 153. maddesinin
son fıkrasında, Anayasa Mahkemesi kararlarının yasama, yürütme ve yargı
organları ile yönetim makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlayacağı
öngörülmüştür. Bu kural gereğince, Yasama Organı, yapacağı düzenlemelerde
daha önce aynı konuda verilen Anayasa Mahkemesi kararlarını gözönünde bulundurmak,
bu kararları etkisiz kılacak biçimde yasa çıkarmamak, Anayasa’ya aykırı
bulunarak iptal edilen kuralları tekrar yasalaştırmamak yükümlülüğündedir.
Başta Yasama Organı olmak üzere tüm organlar kararların yalnız sonuçları
ile değil, bir bütünlük içinde gerekçeler ile de bağlıdır. Kararlar gerekçeleriyle,
yasama işlemlerini değerlendirme ölçütlerini içerirler ve yasama etkinliklerini
yönlendirme işlevi de görürler. Bu nedenle, yasama organı düzenlemelerde
bulunurken iptal edilen yasalara ilişkin kararların sonuçları ile birlikte
gerekçelerini de gözönünde bulundurmak zorundadır. İptal edilen yasalarla
sözcükleri ayrı da olsa aynı doğrultu, içerik ya da nitelikte yeni yasa
çıkarılması Anayasa’nın 153. maddesine aykırı olur.” (AYMK, T.2.10.1996,
E.1996/6l, K.1996/35)
4588 sayılı Yetki Kanunu,
Anayasa Mahkemesi tarafından daha önce iptal edilen birçok yetki kanunu
ile aynı içerik ve niteliktedir.
B) 4588 SAYILI YETKİ KANUNU’NUN
2. MADDESİNİN ANAYASA’YA AYKIRILIK DURUMU:
4588 sayılı Kanun’un,
“İlkeler ve yetki süresi”
başlığını taşıyan 2. maddesinin 7 bentten (a, b, c, d, e, f, g bentlerinden)
oluşan “ilkeler” kısmı, Anayasa’nın yukarıda (1. maddeyle ilgili olarak)
zikredilen maddelerine açıkça aykırıdır.
Aykırılık sebepleri, yukarıda
1. madde sebebiyle yeterince açıklandığı için, burada tekrar edilmeyecektir.
Başka bir deyişle, 1. madde için belirtilen Anayasa’ya aykırılık sebepleri
2. madde için de aynen geçerlidir.
Kaldı ki, 1. madde iptal
edilirse, (“konu” ile “amaç” ve “ilkeleri” birbirine karıştırmış
olan) 2. maddenin de, uygulanma imkanı kalmayacağı için, 2949 sayılı Kanun'un
29. maddesi uyarınca iptali gerekecektir.
C) 4588 SAYILI KANUN’UN (3.)
VE (4.) MADDELERİNİN DURUMU:
4588 sayılı Kanun’un 1. ve
2. maddelerinin iptali ile (3.) ve (4.) maddelerin uygulanma imkanları
kalmayacaktır.
Bu sebeplerle 3. ve 4. maddelerin
de iptal edilmeleri gerekir.”
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa
İptali istenilen 29.6.2000
günlü, 4588 sayılı Yasa şöyledir:
Amaç ve Kapsam
“MADDE 1.- Bu Kanunun
amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, hızlı ve etkin bir biçimde yürütülmesini
sağlamak ve kamu mali yönetiminde disiplini temin etmek üzere; kamu kurum
ve kuruluşlarının (Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük
Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunları ile diğer kanun ve
kanun hükmünde kararnamelerin bu teşkilatlarla ilgili hükümleri hariç)
teşkilat, görev ve yetkilerine, personel kanunları veya kendi özel kuruluş
kanunları uyarınca aylık veya ücret alan memurlar ve diğer her türlü kamu
görevlileri ile bunların emeklilerine ve kamu mali yönetimine ilişkin kanun
ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklikler yapmak ve aynı konularda
yeni düzenlemelerde bulunmak amacıyla Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermektir.
İlkeler ve Yetki Süresi
MADDE 2.- Bakanlar
Kumlu ivedi ve zorunlu hallere münhasır olmak üzere 1 inci madde ile verilen
yetkiyi kullanırken;
a) Kamu hizmetlerinin
niteliğinin artırılmasını, hızlı ve etkin bir şekilde yürütülmesini, vatandaşların
Devlete karşı olan yükümlülüklerinin daha kolay, hızlı ve güvenilir bir
biçimde yerine getirilmesini ve vatandaşların Devlete yaptıkları başvuruların
en kısa sürede sonuçlandırılmasını,
b) Bürokratik işlemlerde
vatandaşların yükümlülüklerinin gözden geçirilmesini, gereksiz işlem ve
yükümlülüklerin kaldırılmasını, kamu harcamalarında israfın önlenmesini,
gerektiğinde kamu kurumları ile bağlı ve ilgili kuruluş ve kurulların bu
amaçla yeniden teşkilatlandırılmasını,
c) Memurlar ve diğer
kamu görevlileri arasındaki ücret adaletsizliklerinin giderilmesini, eşit
işe eşit ücret ilkesinin gerçekleştirilmesini ve ücret sisteminin nitelikli
personelin kamu kesiminde istihdamına olanak sağlayacak şekilde geliştirilmesini,
d) Devletin gelir ve
giderlerinde birliğin ve şeffaflığın sağlanmasını ve bu suretle kamu mali
yönetiminde disiplinin temin edilmesini,
e) Uygulanmakta olan
ekonomik program hedeflerinin ve bütçe dengelerinin bozulmamasını,
f) Genel bütçeli daireler
ile katma bütçeli idareler ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar
için yapılacak kadro ihdaslarını, bu bent kapsamı içinde yer alan kurumların
aynı sayıdaki boş kadrolarının iptali karşılığında gerçekleştirerek, toplam
kadro sayısının artırılmamasını,
g) Bu Kanunun 1 inci maddesinde
belirtilen kamu kurum ve kuruluşları tanımı içinde yer alan mahalli idarelerin
hizmetlerinde verimliliğin artırılmasını ve bu amaçla gerektiğinde yeniden
teşkilatlandırılmasını,
Göz önünde bulundurur.
Bu Kanunla Bakanlar Kuruluna
verilen yetki, Kanunun yayımından itibaren altı ay süre ile geçerlidir.
Bu süre içinde Bakanlar Kurulu birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarabilir.
Yürürlük
MADDE 3.- Bu Kanun
yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
Yürütme
MADDE 4.- Bu Kanun
hükümlerini Bakanlar Kumlu yürütür.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
İptal gerekçesinde dayanılan
Anayasa kuralları şunlardır:
1- Başlangıç (Dördüncü
paragraf) “Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük
sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından
ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün
ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu;”
2- “MADDE 2.- Türkiye
Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde,
insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen
temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir.”
3- “MADDE 6.- Egemenlik,
kayıtsız şartsız Milletindir.
Türk Milleti, egemenliğini,
Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili organları eliyle kullanır.
Egemenliğin kullanılması,
hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse
veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.
4- “MADDE 7.- Yasama
yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki
devredilemez.”
5- “MADDE 11.- Anayasa
hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer
kuruluş ye kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.
Kanunlar Anayasaya aykırı
olamaz.”
6- “MADDE 87.- Türkiye
Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve
kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna
belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe
ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına
ve savaş ilanına karar vermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını
uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler
hariç olmak üzere, genel ve özel af ilanına, mahkemelerce verilip kesinleşen
ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer
maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir.”
7- “MADDE 91.- Türkiye
Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma
yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak
üzere, Anayasanın ikinci kısmının’ birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan
temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan
siyasi haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak
kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini
ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun, istifası,
düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan
yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin,
Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması
sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiği de
belirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü
hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun
hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler,
Resmi Gazetede yayımlandıkları gün, yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede
yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmi Gazetede
yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara
dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları
ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye
Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük
Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmi Gazetede yayınlandığı
tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin
değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmi Gazetede yayımlandığı
gün yürürlüğe girer.”
8- “MADDE 153.- Anayasa
Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.
Anayasa Mahkemesi bir kanun
veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünü iptal ederken,
kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm
tesis edemez.
Kanun, kanun hükmünde kararname
veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal
kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken
hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca
kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden
başlayarak bir yılı geçemez.
İptal kararının yürürlüğe
girişinin ertelendiği durumlarda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının
ortaya çıkardığı hukuki boşluğu dolduracak kanun tasarı veya teklifini
öncelikle görüşüp karara bağlar.
İptal kararları geriye yürümez.
Anayasa Mahkemesi kararları
Resmi Gazetede hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını,
idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlar.”
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün
8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Ali HÜNER,
Fulya KANTARCIOĞLU, Aysel PEKİNER, Mahir Can İLICAK, Rüştü SÖNMEZ, Ertuğrul
ERSOY, Tülay TUĞCU ve Ahmet AKYALÇIN’ın katılmalarıyla 21.7.2000 gününde
yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki raporun
hazırlanmasından sonra ele alınmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri,
işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen Yasa kurallarıyla, dayanılan
Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Yetki Yasalarının ve
Kanun Hükmünde Kararnamelerin Anayasal Konumu
Anayasa’nın 6. maddesinde,
Türk Milleti’nin egemenliğini yetkili organları eliyle kullanacağı, 7.
maddesinde yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin
olduğu ve devredilemeyeceği, 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve yasalara uygun olarak
yerine getirileceği; 9. maddesinde de, yargı yetkisinin Türk Milleti adına
bağımsız mahkemelerce kullanılacağı belirtilmiştir.
Anayasa’nın Başlangıç’ının
dördüncü paragrafına göre, kuvvetler ayrılığı Devlet organları arasında
üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli bir devlet yetkisinin kullanılmasından
ibaret ve bununla sınırlı bir işbölümü ve işbirliğidir. Üstünlük ancak
Anayasa ve yasalardadır.
Yetki Yasası ve KHK’lerle
ilgili hükümler Anayasa’nın 87. ve 91. maddelerinde yer almaktadır. 87.
maddede, Bakanlar Kurulu’na “belli konularda” KHK çıkarma yetkisinin verilmesi
TBMM‘nin görev ve yetkileri arasında sayılmış, 91. maddede, KHK çıkarılmasına
yetki veren yasada bulunması zorunlu öğeler belirtilmiştir. Buna göre,
yetki yasasında, çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının, ilkelerinin,
kullanıma süresinin ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının
belirtilmesi gerekir. Bakanlar Kurulu’na verilen yetki, yasada öngörülen
konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ile sınırlı bir yetkidir. Bu durumda yetki
yasasının, Anayasa’nın belirlediği ögeleri belli bir içeriğe kavuşturarak
somutlaştırması ve verilen yetkiyi açıkça belirleyerek Bakanlar Kurulu’na
çerçeve çizmesi gerekir. Ayrıca, 91. maddenin sekizinci fıkrasında, yetki
yasalarının, TBMM komisyonları ve Genel Kurulu’nda öncelik ve ivedilikle
görüşüleceği öngörülmüştür. Anayasa’da görüşülmesinde bile “öncelik ve
ivedilik” aranarak KHK çıkarma yetkisi verilmesinin özel bir yönteme bağlanması
konunun öneminden kaynaklanmaktadır.
Anayasa’nın 7., 87. ve 91.
maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve
asli bir yetki olması, TBMM’ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında
KHK çıkarma yetkisinin kendisine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır.
Bu nedenle bu yetki, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu
izlenimi verecek biçimde yaygınlaştırılıp genelleştirilmemelidir. KHK’ler
ancak ivedilik gerektiren belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel
alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur.
Maddenin Danışma Meclisi’nde görüşülmesi sırasında KHK çıkarabilmesi için
hükümete yetki verilmesinin nedeni “...çok acele hallerde hükümetin elinde
uygulanacak bir seri kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp ve hemen
olayın üstüne gidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme
getirilmiştir...” biçiminde açıklanmış; Anayasa Komisyonu Başkanı’nca da
“Kanun hükmünde kararname... yasama meclisinin acil bir durumda, kanun
yapmak için geçecek sürede çıkaracağı kanun ihtiyacı, halledilmesi gereken
meseleyi çözemeyeceğine; o zaman çok geç kalınacağı endişesinden kaynaklanan
bir müessesedir ve bu müessese bunun için kurulmuştur.” denilmek suretiyle
aynı doğrultuda görüş bildirilmiştir.
Anayasa’da kimi konuların
KHK’lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci fıkrasında
“sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa’nın İkinci
Kısmı’nın birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları
ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler...”in
kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği belirtilmiş, 163. maddede
ise “Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik
yapmak yetkisi verilemez...” denilmiştir. Bu kurallar gereğince, TBMM,
“Bakanlar Kurulu”na ancak yasak alana girmeyen belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi verebilir.
Yetki Yasası’nda Bakanlar
Kurulu’na verilen yetkinin “amaç”, “kapsam” ve “ilkeleri”nin belirlenmesinden
amaç, bu yetki ile Bakanlar Kurulu’nun neleri gerçekleştirebileceğinin
açıklığa kavuşturulmasıdır. KHK’nin, amacı, kapsamı ve ilkeleri de konusu
gibi geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla
gösterilmemeli, değişik biçimlerde yorumlamaya elverişli olmamalıdır. Verilen
yetkinin konu, amaç, kapsam ve ilkeler yönünden belirgin duruma getirilmesi,
başka bir anlatımla somutlaştırılması, yürürlüğe konulacak KHK’lerin yetki
yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının, 91. maddede belirlenen yasak
alana girip girmediklerinin, önemli, ivedi ve zorunlu bir durum için düzenlenip
düzenlenmediklerinin saptanabilmesi yönünden gereklidir.
KHK çıkartılmasına yetki
verilmesi, Anayasa’da öngörülen koşullar ve sınırlar içinde kalmak kaydıyla
yasama yetkisinin devri anlamına gelmez. Bir yetki yasasının Anayasa’ya
‘aykırı olmaması için Anayasa’daki öge ve ölçütlere, Anayasa Mahkemesi
kararları ile getirilen yorumlara uygun olması gerekir. Anayasa Mahkemesi
kararlarının bağlayıcılığı ilkesi kararlarda açıklanan gerekçelerin gözönünde
bulundurulmasını zorunlu kılar.
Yetki yasalarına kullanma
süreleri uzatılarak süreklilik kazandırılması ve her konuda KHK’lerle düzenlemelere
gidilmesi, "önemli, zorunlu ve ivedi durumlar” dışında bu yetkinin verilmesi
yasama yetkisinin devri anlamına gelir. Böylece yasama, yürütme ve yargı
erki arasındaki denge bozularak yürütme, yasama organına karşı üstün duruma
gelir.
B- Anayasa’ya Aykırılık
Sorunu
Dava dilekçesinde yürütme
organına amaç ve kapsamı belli olmayan sınırsız bir şekilde KHK çıkarma
yetkisi verilerek yasama yetkisinin devredildiği ve kuvvetler arasındaki
dengenin bozulduğu, amaç ve kapsamı belirsiz olan çok geniş yetki verilmesinin
Başlangıç’taki temel ilkelere dayalı Hukuk Devleti ilkesini zedelediği,
KHK çıkarma yetkisinin ancak belirli konularda, amacı, kapsamı, ilkeleri
belirlenerek, somut ve sınırlı biçimde ivedi ve zorunlu hallerde verilebileceği,
bu konuda birçok Anayasa Mahkemesi kararı bulunmasına karşın, Yasa’nın
konusunun belirsiz, kapsamının da çok geniş olduğu, Türkiye’nin en ağır
sorunlarının çözülmesinin amaçlandığı, ancak, bunları KHK’lerle değil ciddi
ve yoğun çalışmalarla uzun zaman içinde ve yasalarla çözülebileceği, açıklanan
nedenlerle Yasa’nın Anayasa’nın 2., 6., 7., 11., 87., 91. ve 153. maddelerine
de aykırı olduğu belirtilerek iptali istenmiştir.
1- Yasa’nın 1. Maddesi
ile 2. Maddesinin Birinci Fıkrasının incelenmesi
a- Anayasa’nın 153. Maddesi
Yönünden İnceleme
“Anayasa’nın 153. maddesinin
son fıkrasında, Anayasa Mahkemesi kararlarının yasama, yürütme ve yargı
organları ile yönetim makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlayacağı
öngörülmüştür. Bu kural gereğince, yasama organı, yapacağı düzenlemelerde
daha önce aynı konuda verilen Anayasa Mahkemesi kararlarını gözönünde bulundurmak,
bu kararları etkisiz kılacak biçimde yasa çıkarmamak, Anayasa’ya aykırı
bulunarak iptal edilen kuralları tekrar yasalaştırmamak yükümlülüğündedir.
Başta yasama organı olmak üzere tüm organlar kararların yalnız sonuçları
ile değil, bir bütünlük içinde gerekçeleri ile de bağlıdır. Kararlar gerekçeleriyle,
yasama işlemlerini değerlendirme ölçütlerini içerirler ve yasama etkinliklerini
yönlendirme işlevi de görürler. Bu nedenle, yasama organı düzenlemelerde
bulunurken iptal edilen yasalara ilişkin kararların sonuçları ile birlikte
gerekçelerini de göz önünde bulundurmak zorundadır.
Bir yasa kuralının Anayasa’nın
153. maddesine aykırılığından söz edilebilmesi için iptal edilen önceki
kural ile “aynı” ya da “benzer nitelikte” olması, bunların saptanabilmesi
içinde öncelikle, aralarında “özdeşlik” yani amaç, anlam ve kapsam yönlerinden
benzerlik olup olmadığının incelenmesi gerekir.
Anayasa Mahkemesi, daha önce
çıkarılan 3479, 3481, 3755, 3911, 3990 ve 4183 sayılı Yetki Yasalarını
Anayasa’nın 153. maddesine aykırı bularak iptal etmiştir.
Dava konusu Yasa, konu, amaç
ve teknik içerik yönlerinden iptal edilen önceki yetki yasalarıyla özdeş
olmadığından Anayasa’nın 153. maddesine aykırı değildir.
b- Anayasa’nın Başlangıç’ı
ile 2., 6., 7., 11., 87. ve 91. Maddeleri Yönünden İnceleme
4588 sayılı Yasayla Cumhurbaşkanlığı
Genel Sekreterliği ile TBMM Genel Sekreterliği dışında kalan tüm kamu kurum
ve kuruluşlarının teşkilat, görev ve yetkilerine, aylık ve ücret alan memur
ve diğer kamu görevlileri ile bunların emeklilerine ve kamu mali yönetimine
ilişkin kanun ve KHK’lerde değişiklikler ve yeni düzenlemeler yapmak üzere
Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisi verilmektedir. Yasa’nın 1. maddesiyle
personel, kamu mali yönetimi ve kamu kurum ve kuruluşlarının yeniden yapılandırılmasına
ilişkin düzenlemeler yapmak üzere Bakanlar Kurulu yetkilendirilmekte, 2.
maddesinde ise, verilen bu yetkinin kullanılması sırasında gözetilmesi
gereken ilkeler belirlenmektedir.
Anayasa’nın 87. maddesine
göre, ancak, belli konularda KHK çıkarma yetkisi verilmesi gerekirken dava
konusu Yasa’yla her konuyu kapsayacak biçimde genel bir yetki verilmiştir.
Bakanlar Kurulu, ayrık tutulan iki kurum dışında tüm kamu kurum ve kuruluşlarını
yeniden örgütleyebilecek, bunların görev ve yetkilerini yeniden düzenleyebilecek,
memurlar ve diğer kamu görevlilerinin ücret, aylık, disiplin ve cezaları
ile emeklileri hakkında kanun ve KHK’lerde değişiklik yapabilecek, Devletin
gelirleri ve harcamalarına ilişkin tüm mevzuatı “kamu mali yönetimi” kavramı
içinde değerlendirerek yeni kurallar getirebilecektir. Sınırları geniş
ve belirsiz konularda düzenleme yapmak üzere Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma
yetkisi verilmesi, Anayasa’nın 87. maddesinde belirtilen “belli konu”larda
verilen yetki olarak değerlendirilemez.
Öte yandan, yasa, Anayasa’nın
91. maddesinde belirtilen öğeleri de içermemektedir. Yasa’nın 1. maddesinde
çıkarılacak KHK’lerin “kapsam” ve konusu içiçe girmiş, kapsamının çok geniş
ve sınırsız olması nedeniyle de verilen yetkinin 91. maddede öngörülen
yasak alana girip girmediğinin denetimi olanaksız hale gelmiştir. Konu
ve kapsamdaki bu sınırsızlık ve belirsizlik, TBMM’ne ait olan yasama yetkisinin
yürütme organına devri anlamına gelir. Amaç, konu, ilke ve kapsamla ilgili
sınırların belirli olması gerekirken bunlara uyulmadan KHK çıkarma yetkisi
verilmesi Anayasa’nın 7. maddesine aykırılık oluşturur.
Yasa’nın 2. maddesinde, Bakanlar
Kuruluna verilen yetkinin ivedi ve zorunlu hallerde kullanılması gerektiği
belirtilmiştir. Yetkinin “önemli, ivedi ve zorunlu” durumlarla sınırlandırılması,
dava konusu Yetki Yasası’nda olduğu gibi bunun takdirinin Bakanlar Kuruluna
bırakılmasıyla değil, amacın, kapsamın ve konunun içeriği yönünden ivedi
ve zorunlu olduğunun yasakoyucu tarafından saptanmasıyla olanaklıdır. Niteliği
itibariyle uzun süreli ve çok yönlü çalışmayı gerektiren düzenlemeler ivedi
ve zorunlu olarak nitelendirilemez. Dava konusu Yasa’nın amaç ve kapsamındaki
genişlik ve sınırsızlık, verilen yetkinin önemli, ivedi ve zorunlu durumları
içerip içermediğinin tespitine imkan vermemektedir.
Açıklanan nedenlerle Yetki
Yasası’nın 1. maddesiyle 2. maddesinin birinci fıkrası Anayasa’nın Başlangıç’ının
dördüncü paragrafı ile 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırıdır. İptali
gerekir.
Dava konusu kuralların Anayasa’nın
6. ve 11. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
2- 2. Maddenin Son Fıkrası
ile 3. ve 4. Maddelerin İncelenmesi
Yasa’nın 2. maddesinin son
fıkrasında Bakanlar Kuruluna verilen KHK çıkarma Yetkisinin 6 ay süre ile
geçerli olduğu belirtilmiştir. Yasa’nın amaç ve kapsamı gözetildiğinde,
verilen sürenin makul ölçüleri aşmadığı sonucuna varıldığından kural Anayasa’ya
aykırı görülmemiştir.
Öte yandan, yürürlüğe ilişkin
3., yürütmeye ilişkin 4. maddenin de Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
3- İptal Kararının Diğer
Maddelere Etkisi
2949 sayılı Yasa’nın 29.
maddesinin ikinci fıkrasında,”Ancak başvuru, kanunun, kanun hükmünde kararnamenin
veya içtüzüğün sadece belirli madde veya hükümleri aleyhinde yapılmış olup
da, bu belirli madde veya hükümlerin iptali kanunun, kanun hükmünde kararnamenin
veya içtüzüğün baz hükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa,
Anayasa Mahkemesi, keyfıyeti gerekçesinde belirtmek şartıyla, kanunun,
kanun hükmünde kararnamenin veya içtüzüğün bahis konusu öteki hükümlerinin
veya tümünün iptaline karar verebilir.” denilmektedir.
İptal edilen kurallar nedeniyle
uygulanma olanağı kalmayan Yasa’nın 2. maddesinin ikinci fıkrası ile 3.
ve 4. maddelerinin de 2949 sayılı Yasa’nın 29. maddesi uyarınca iptallerine
karar verilmesi gerekir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI
19.6.2000 günlü, 4588 sayılı
“Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkilerine İlişkin Konularla
Kamu Personeli Arasındaki Ücret Dengesizliklerinin Giderilmesi ve Kamu
Mali Yönetiminde Disiplinin Sağlanması İçin Yapılacak Düzenlemeler Hakkında
Yetki Kanunu” iptal edildiğinden uygulanmasından doğacak ve sonradan giderilmesi
olanaksız durumların ve zararların önlenmesi ve iptal kararının sonuçsuz
kalmaması için kararın Resmi Gazete’de yayımlanacağı güne kadar Yasa’nın
yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmiştir.
VI- SONUÇ
29.6.2000 günlü, 4588 sayılı
“Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkilerine İlişkin Konularla
Kamu Personeli Arasındaki Ücret Dengesizliklerinin Giderilmesi ve Kamu
Mali Yönetiminde Disiplinin Sağlanması İçin Yapılacak Düzenlemeler Hakkında
Yetki Kanunu”nun:
A- 1. maddesinin Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can İLICAK
ile Rüştü SÖNMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B- 2. maddesinin;
1- Birinci
fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Fulya KANTARCIOĞLU,
Mahir Can İLICAK ile Rüştü SÖNMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- İkinci
fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
OYBİRLİĞİYLE,
C- 3. ve 4. maddelerinin
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
D- İptal edilen kurallar
nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan 2. maddesinin ikinci fıkrası ile 3.
ve 4. maddelerinin 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun’un 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince İPTALİNE,
OYBİRLİĞİYLE, 5.10.2000 gününde karar verildi.
Başkanvekili
Haşim KILIÇ
|
Üye
Samia AKBULUT
|
Üye
Yalçın ACARGÜN
|
Üye
Sacit ADALI
|
Üye
Ali HÜNER
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Mahir Can ILICAK
|
Üye
Rüştü SÖNMEZ
|
Üye
Ertuğrul ERSOY
|
Üye
Tülay TUĞCU
|
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Esas Sayısı: 2000/45
Karar Sayısı: 2000/27
KARŞIOY YAZISI
Dava konusu 29.6.2000 günlü,
4588 sayılı “Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkilerine
İlişkin Konularla Kamu Personeli Arasındaki Ücret Dengesizliklerinin Giderilmesi
ve Kamu Mali Yönetiminde Disiplinin Sağlanması İçin Yapılacak Düzenlemeler
Hakkında Yetki Kanunu”, kapsamının geniş olduğu, önemlilik, ivedilik ve
zorunluluk koşullarını taşımadığı gerekçesiyle Anayasa’nın 2., 7., 87.
ve 91. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Yetki Yasası ve kanun hükmünde
kararnamelerle ilgili kurallara Anayasa’nın 87. ve 91. maddelerinde yer
verilmiştir. Bakanlar Kurulu’na belli konularda KHK çıkarma yetkisi verilmesi,
87. maddede TBMM’nin görev ve yetkileri arasında sayılmış, 91. maddede
ise KHK çıkarılmasına yetki veren yasada nelerin bulunması gerektiği açıklanmıştır.
Buna göre, Yetki Yasası’nda, çıkarılacak KHK’lerin amacı, kapsamı, ilkeleri,
yetki süresi ile bu süre içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının
gösterilmesi gerekmektedir. Bu unsurlardan birinin belirtilmemesi, kuşkusuz
Yetki Yasası’nı Anayasa’ya aykırı duruma getirir. Ancak, 91. madde metninde
bulunmadığı halde Anayasa Mahkemesi kararlarıyla yetki yasalarının geçerlilik
koşullarına önemlilik, zorunluluk ve ivedilik gibi unsurlar da eklenmiştir.
İçtihat yoluyla getirilen bu ikinci sınırlamanın, Bakanlar Kurulu’na KHK
çıkarma yetkisinin veriliş nedeni ile bağlantılı olduğu anlaşılmaktadır.
Gerçekten yürütme organına tanınan bu yetki, yasama organının ağır işlemesi
nedeniyle yetkilendirme yoluyla süratle önlem alınması gereken konularda
sorunların gecikmeden çözümlenebilmesi amacına yöneliktir. Çoğu zaman konunun
çok teknik olması ya da niteliğinden kaynaklanan özellikler göstermesi
de bu tür bir düzenlemeyi gerekli kılabilir. Ne var ki, KHK çıkarılmadan
önce onun hangi önemli, ivedi, zorunlu ya da teknik bir düzenleme yapma
gereğinin sonucu olduğunu saptamak olanaklı değildir. Böyle bir denetimin
Yetki Yasası aşamasında yapılmasındaki temel nedenin, yürütme organının
amacı aşar biçimde KHK uygulamalarını yaygınlaştırmasını ve giderek bunun
sürekli bir yetki devrine dönüşmesini engellemek olduğu düşünülebilirse
de yasakoyucunun yetki yasası aşamasında KHK çıkarılmasına izin verilen
konuları çok ayrıntılı biçimde düzenlememesi durumunda bu yetkinin kötüye
kullanılabileceği sadece bir varsayımdır. Kaldı ki Bakanlar Kurulu’nun
KHK çıkarma yetkisini kötüye kullanması durumunda TBMM’nin verdiği yetkiyi
her zaman geri alabileceğinde duraksamaya yer yoktur. Anayasa’nın 91. maddesinin
yedinci ve sekizinci fıkraları uyarınca KHK’lerin Resmi Gazete’de yayımlandıkları
gün TBMM’ne sunulması ve bunların öncelikle ve ivedilikle görüşülmesi zorunluluğu
getirilmesi de KHK çıkarma yetkisinin TBMM’ce denetlenmesi amacına yöneliktir.
Bu nedenle Bakanlar Kurulu’na verilen yetkinin sınırsız olduğundan sözedilemez.
Ayrıca, anayasal denetimin somut verilere dayanması gerekir. Bu nedenle
ancak KHK’lerin incelenmesi sırasında ortaya çıkabilecek somut olaylar
doğrultusunda yapılacak değerlendirmeler sonucunda saptanabilecek önemli,
ivedi, zorunlu gibi durumların, bunların dayanağı olan yetki yasalarının
anayasal denetimi sırasında gözetilmesi Anayasa’nın 91. maddesi ile Bakanlar
Kurulu’na tanınan yetkinin Anayasa’nın öngörmediği biçimde daraltılması
sonucu doğurur.
Öte yandan, kararda dava
konusu Yasa’nın konusu ve kapsamının geniş ve belirsiz olduğu gerekçesine
dayanılmasına karşın bu konudaki sınırın ne olması gerektiği açıklanmamakta
ve KHK çıkarma yetkisinin kullanılabilmesi için öngörülen önemli, ivedi
ve zorunlu durumların tanımı da yapılmamaktadır. Oysa anayasal denetimin,
yeni yasal düzenlemelere temel oluşturabilmesi için açık ve anlaşılabilir
ölçütlere dayanması zorunludur.
Açıklanan nedenlerle dava
konusu düzenlemenin Anayasa’nın 87. ve 91. maddesinde öngörülen koşullar
yönünden bir belirsizlik ve eksiklik içermediği sonucuna varıldığından
davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne
katılmıyoruz.
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Mahir Can ILICAK
|
Üye
Rüştü SÖNMEZ
|
(31
EKİM 2000)
  |
