B.01.0.KKB.01 08 AĞUSTOS 2000 
KAN.KAR: 39-19/D-1-2000-651

İLGİ : 12.07.2000 günlü, 605 sayılı Kanun Hükmünde Kararname Taslağı.

Anayasa'nın, Cumhuriyet'in niteliklerini ve rejimini belirleyen 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin, başlangıç bölümünde belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir "hukuk devleti" olduğu vurgulanmıştır.Bu vurgulamaya göre, Cumhuriyet'in temel niteliği ve rejimin temeli hukuk devleti ilkesidir.

Hukuk devleti, aynı zamanda, özgürlükcü, çoğulcu, çağdaş demokrasilerin belirleyici niteliği ve Cumhuriyet'in diğer niteliklerinin güvencesidir. Bu özellik, hukuk devleti ilkesine özel önem kazandırmaktır.

Hukuk devleti hukukun üstünlüğü temeline dayanır. Hiçbir organ ya da kişi hukukun üstünde olamaz. Hukukun üstünlüğü Devletin tüm organlarının hukuka bağlılığını anlatır. Devletin tüm organlarının üstünde hukukun mutlak egemenliği vardır.

Hukukun üstünlüğü Anayasa'da iki biçimde yansımasını bulmuştur. Birincisi, Anayasal kuralların üstünlüğü ve bağlayıcılığı (m.11); ikincisi, Anayasa Mahkemesi (m.153) ve mahkeme (m.138) kararlarının bağlayıcılığıdır.

Anayasa'nın 11. maddesinde, Anayasa kurallarının yasama, yürütme ve yargı organları ile yönetimi ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu belirtilmiştir.

Ayrıca, Anayasa'nın 2. maddesiyle gönderme yapılan ve 176. maddesiyle Anayasa metnine dahil edilen başlangıç bölümünde, egemenliği ulus adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, Anayasa'da gösterilen hukuk düzeni dışına çıkamayacağı açıkca vurgulanmıştır.

Bu düzenlemeler, Anayasa'nın üstün kurallarına öncelikle Devletin tüm organlarının uymasını zorunlu kılmaktadır.

Cumhurbaşkanı, Anayasa'nın 103. maddesindeki andiçme metninde belirtildiği gibi, herşeyden önce Devletin varlığını, yurdun ve ulusun bölünmez bütünlüğünü, laik Cumhuriyet ilkesini gözetmekle yükümlüdür. Ancak, yine aynı metinde yer aldığı gibi, Cumhurbaşkanı, aynı zamanda Anayasa'ya ve hukukun üstünlüğüne bağlı kalacağı konusunda da andiçmiştir. Ayrıca, Anayasa'nın 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın belirtilen görevleri yaparken ve yetkileri kullanırken Anayasa'nın ilgili maddelerine uyması gerektiği açıkca vurgulanmıştır.

Bu kurallar, Cumhurbaşkanı'nın, Devletin varlığını, yurdun ve ulusun bölünmez bütünlüğünü ve Cumhuriyet'in laik niteliğini koruyup gözetirken, anayasal kurallara uygun davranmak zorunda olduğunu göstermektedir.

Anayasa'nın 91. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebileceği belirtilmiştir. Buna göre, çıkarılan bir yetki yasasına dayanılarak kanun hükmünde karanamelerle düzenleme yapılabileceği kuşkusuzdur.

Ancak, yine aynı maddede, sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği belirtilerek bir yasak alan yaratılmıştır. Böylece, yalnızca Anayasa'nın ikinci kısmının üçüncü bölümünde yer verilen sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenebilecektir.

29.06.2000 günlü, 4588 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkilerine İlişkin Konularla Kamu Personeli Arasındaki Ücret Dengesizliklerinin Giderilmesi ve Kamu Mali Yönetiminde Disiplin Sağlanması İçin Yapılacak Düzenlemeler Hakkında Yetki Yasası'na dayanılarak hazırlanan Kanun Hükmünde Kararname taslağında; 657 sayılı Devlet Memurları Yasası, 1700 sayılı Dahiliye Memurları Yasası, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Yasası ile 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararnamenin kimi hükümleri değiştirilerek disiplin suçu sayılan kimi eylemler için memuriyetten ya da meslekten çıkarma cezası öngörülmektedir.

Kanun Hükmünde Kararname taslağının Yetki Yasası kapsamında olup olmadığı tartışmasına girmeksizin belirtmek gerekir ki, disiplin suç ve cezaları, Anayasa'nın "Suç ve cezalara ilişkin esaslar başlıklı" 38. maddesi kapsamındadır. Bu madde, Anayasa'nın ikinci kısmının " Kişinin hakları ve ödevleri" başlıklı ikinci bölümünde yer alması nedeniyle 91. maddedeki yasak alan kapsamına girdiğinden disiplin suç ve cezalarının kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenmesi olanaksızdır.

Anayasa'nın 91. maddesine göre, kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyecek konular ancak yasa ile düzenlenebilir. Anayasa'nın 38. maddesi kapsamındaki disiplin suç ve cezaları da yasa ile düzenlenmesi gereken konulardandır.

Nitekim, Anayasa Mahkemesi, Sağlık Hizmetleri Temel Yasası'na ilişkin 19.04.1988 günlü, E.1987/16, K.1988/8 sayılı kararında, 07.05.1987 günlü, 3359 sayılı Yasa'nın, "Katılmakla yükümlü olduğu hizmetiçi eğitim programlarına uymayan sağlık personeline, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca geçici veya daimi meslekten uzaklaştırma cezası verilmesini" öngören 3. maddesinin (h) bendini, Anayasa'nın "Suç ve cezalara ilişkin esaslar" başlıklı 38. maddesi kapsamında görerek incelemiş ve maddeye aykırılığı nedeniyle iptal etmiştir.

Anayasa Mahkemesi'nin 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Personel Rejimini düzenleyen Kanun Hükmünde Kararnameyle ilgili 04.04.1991 günlü, E.1990/12, K.1991/7 sayılı kararında ise, Kanun Hükmünde Kararnamenin disiplin suç ve cezalarına ilişkin maddeleri incelenirken,

"Burada öncelikle çözümlenmesi gereken konu disiplin suç ve cezalarının Anayasa'nın 38. maddesinde yer alan suç ve cezalar kapsamında olup olmadığıdır. Genel olarak disiplin cezaları kamu görevi ile ilgili bir ceza türü olarak benimsenmektedir. Anayasa'nın 38. maddesinde idari ve adli cezalar arasında bir ayrım yapılmamış, ayrıca ceza yerine geçen güvenlik önlemleri de madde kapsamına alınmıştır. Buna göre, disiplin cezaları Anayasa'nın 38. maddesi kapsamındadır.

Anayasa'nın, "Suç ve cezalara ilişkin esaslar" başlıklı 38. maddesi, İkinci Kısmı'nın İkinci Bölümü'nde yer almaktadır. Bu bölümde yer alan haklar ve ödevler Anayasa'nın 91. maddesi uyarınca KHK ile düzenlenemeyecek konular kapsamına girmektedir.

Bu yüzden, KHK'nin disiplin cezaları ile ilgili hususları düzenleyen 44.,45.,46.,47.,48.,49. ve 50. maddeleri, Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır."

denilerek, disiplin suç ve cezalarının Anayasa'nın 38. maddesi kapsamında görüldüğü yargısı açıkca ve yeniden vurgulanmış; bu nedenle de, 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin disiplin suç ve cezalarını düzenleyen maddeleri iptal edilmiştir.

Anayasa Mahkemesi'nin bu iptal kararından sonra, 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin disiplin cezalarına ilişkin hükümleri 05.02.1992 günlü , 3771 sayılı yasayla yeniden düzenlenmiştir.

Anayasa'nın 153. maddesinde, Anayasa Mahkemesi kararlarının yasama, yürütme ve yargı organlarını, yönetimi, gerçek ve tüzel kişileri bağlayacağı belirtilmiştir. Buna göre, Anayasa Mahkemesi kararlarının, Devletin tüm organlarını, bu bağlamda Devletin başı olan Cumhurbaşkanı'nı da bağlayacağı kuşkusuzdur.

Yapılan açıklamalar karşısında, disiplin suç ve cezası öngören kuralların kanun hükmünde kararname ile değil, yasa ile düzenlenmesi gerekmektedir.

Yasa ile düzenleme yapılıncaya değin yürürlükteki kimi kuralların özellikle memurlar yönünden uygulanması olanaklıdır. Gerçekten, 657 sayılı Devlet Memurları Yasası'nın disiplin suç ve cezalarını düzenleyen 125. maddesinin birinci fıkrasının (E) bendinin (a) alt bendi ile dördüncü fıkrası ve aynı yasanın 6. maddesi kuralları birlikte düşünüldüğünde böyle bir olanağın bulunduğu görülecektir.

Nitekim, maddenin anılan (a) alt bendinde "ideolojik veya siyasi amaçlarla kurumların huzur, sükun ve çalışma düzenini bozmak" devlet memurluğundan çıkarmayı gerektiren bir eylem olarak öngörülmüştür. Ayrıca, aynı maddenin dördüncü fıkrasında, "Yukarıda sayılan ve disiplin cezası verilmesini gerektiren fiil ve hallere nitelik ve ağırlıkları itibariyle benzer eylemlerde bulunanlara da aynı neviden disiplin cezası" verileceği belirtilmiştir.

Öte yandan, 657 sayılı yasanın 6. maddesinde, Devlet memurlarının "yemin belgesi"ni imzalayarak göreve başlayacakları vurgulanmakta, yemin belgesinde yer alacak yemin metnine maddede yer verilmektedir. Bu metin incelendiğinde, Kanun Hükmünde Kararname ile getirilmek istenen tüm hususların yemin metninde yer aldığı görülmektedir.

Bu yemine aykırı davranışın 657 sayılı yasanın 125. maddesinin yukarıda açıklanan kuralları karşısında "memurluktan çıkarma" ile cezalandırılması olanaklıdır.

Ayrıca, 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Personel Rejimini Düzenleyen Kanun Hükmünde Kararnamenin, Anayasa Mahkemesi'nin iptalinden sonra 3771 sayılı yasayla yeniden düzenlenen disiplin cezalarına ilişkin 44. maddesinde, verilmesi gereken disiplin cezaları hakkında bu Kanun Hükmünde Kararnamede hüküm bulunmayan durumlarda teşebbüs ya da ortaklık memurlarının bağlı olduğu hükümlerin uygulanacağı belirtilerek 657 sayılı yasaya gönderme yapılmıştır.

Bu nedenlerle, Kanun Hükmünde Kararname Taslağı ekte geri gönderilmiştir.

Bilgilerinizi rica ederim.