| 1. GİRİŞ
Günümüzde yaşamın hemen her yönünde, gerek doğal afetlerin, gerekse
insanların yol açtığı, sanayi ve teknolojinin getirdiği tehlikelerin giderek
artış gösterdiği gözlenmektedir. Bu durum, doğal afetlerin şiddetinin ya
da sayısının artması nedeniyle değil, öncelikle nüfusun çoğalıp belirli
bölgelerde toplanması, marjinal ve tehlikeli alanların daha yoğun biçimlerde
kullanıma açılması, sakıncalı etkileşim bağlantılarının daha fazla sayıda
ve beklenmedik yönlerde oluşması, mevcut denetim ve güvenlik önlemlerinin
giderek yetersiz kalması gibi nedenlerle ortaya çıkmaktadır. Bunlara modern
toplumun teknoloji, sanayi ve bilimsel uygulamalarının getirdiği kimi yan
etkiler, bilinmezlikler, yetersiz ürünler, kazalar ve kötü amaçlı uygulamaların
da önemli katkılar yaptığı ve kimi koşullarda toplum, çevre ve doğada olumsuz
sonuçlara yol açıldığı bilinmektedir. Öyle ki, kimi açıklamalara göre günümüzde
modern toplum giderek hızlanan bir ‘risk yoğunlaşması’ girdabına kapılmış
durumdadır. Doğa, insan yaşamı ve sürdürülebilir verimliliğin ciddi ölçülerde
nesnel çıkmaz ve tehlikelere itildiği bu tarihi dönem, ‘Risk Toplumu’ olarak
da tanımlanmaktadır. Bunun bir geçiş dönemini temsil etmekte olduğu, yakın
gelecekte ise bilim, üretim ve teknoloji uygulamalarını yürütenlerin topluma
karşı doğrudan sorumluluklar taşıdığı yeni siyasal yapılanmalara geçilmesinin
kaçınılmazlığı ileri sürülmektedir. İnsanlık tarihinin ‘İkinci Aydınlanma’
dönemi olarak öngörülen bu aşama, çevre, sanayi ve yönetimde üst düzeyde
‘akıllı’ düzenlemelerin yürürlüğe girdiği toplumsal kurumlaşmalar getirecektir.
Günümüzde, olası tehlikelerin zarar ve risklerinin azaltılması için
yeni güvenlik standartları ve güvenli işleyiş modelleri geliştirilmekte,
diğer yandan bu tehlikelerin afete dönüşmesi karşısında hızlı uyarı, müdahale
ve kurtarma yöntemleri uygulama bulmaktadır. Haberleşme ve bilgi teknolojilerindeki
gelişmeler, bu iki alanda da önemli uygulamalar bulmuş, deneyim ve bilgi
birikiminin, yeni uzmanlıkların, yeni kurumlaşmaların ve performans atılımlarının
gerçekleştirilmesine yol açmıştır.
Türkiye’de, her zaman en önemli tehlike kaynaklarından biri olmaya devam
edecek olan deprem konusunun da, bu çağdaş yaklaşım ve olanaklardan yararlanmak
üzere değerlendirilerek, bu tür doğa olaylarını en az zararla atlatmak
üzere yapılabileceklerin belirlenmesi, çağdaş yaklaşım ve olanaklardan
yararlanılması, bir sistem bütünlüğü içinde önlemlerin hayata geçirilmesi
yollarının araştırılması günümüzde bir temel gereksinme olmuştur. Bilimsel
açıdan yapılması gerekenlerin açıklanması görevi, günümüz yönetsel işbölümü
yapısı içinde Ulusal Deprem Konseyi’nin etkinlik alanı olarak tanımlanmış
bulunmaktadır.
1.1. Amaç
T.C. Başbakanlık 2000/9 sayılı ve 21.03.2000 tarihli Genelgesi ile kurulan
Ulusal Deprem Konseyi’nin görevleri arasında, ‘ülkemizin ihtiyaçları göz
önünde bulundurularak, deprem zararlarının en aza indirilmesine
yönelik araştırma çalışmaları için öncelikli alanları belirlemek’ ödevi
tanımlanmıştır. Deprem zararlarını en aza indirme hedefi, kuşkusuz geniş
bir kapsam ve uzun dönemli entegre bir çalışma çabası gerektirmektedir.
Ancak, Türkiye’de bu kapsamın sınırları ve bu hedefe erişmede hangi organlara,
ne gibi görevler düşebileceği konuları, bugünden belirlenip başlanması
ve ısrarla sürdürülmesi gereken önceliklerdir.
Türkiye’de bir ‘Ulusal Deprem Stratejisi’ geliştirilmesi, yukarıdaki
nedenlerle bu çalışmanın ana amacıdır. Deprem ve afetlerle ilgili olarak
yürürlükte bulunan mevzuatın bütünlük ve tutarlılık gösteren bir politika
ya da strateji oluşturmadığı bir gerçektir. Ayrıca, bunları yürütmekle
yükümlü organ ve kurumların da bir sistem oluşturmak şöyle dursun, kimi
durumlarda karşıt işleyişler gösteren çok başlı bir yapılanma gösterdiği,
üzerinde görüş birliği bulunan bir olgudur.
Öte yandan, 1999 sonrasında Türkiye’de deprem zararlarını azaltma konularına
yönelmiş bulunan merkezi yönetim tarafından ilk kez ‘yapı denetimi’, ‘zorunlu
deprem sigortası’, ‘mesleki uzmanlık’ konularında Kanun Hükmünde Kararnameler
ile yeni düzenlemeler yapılmıştır. Bunların, kısmi olduğu ve kendi içlerinde
yetersizlikleri bulunduğu tartışmaları sürmektedir. Ancak geleneksel olarak,
afet sonrası ‘yara sarma’ etkinliklerine ağırlık verilen Türkiye’de, ilk
kez ‘zarar azaltma’ çabalarına ön planda yer verilmiş olması, gelecek için
umutlar yaratmıştır. Bu anlayışın artık yerel yönetim düzeyinde ele alınması
yöntemlerinin geliştirilmesi beklenirken, günümüzde bu önlemlerin bir bölümünün
asıl amaçlarına ters düşecek biçimlerde değişikliklere konu edilmeleri
ise, geri adımlar olarak değerlendirilmiştir. Bu nedenlerle, mevcut sistemde
yapılacak iyileştirmelerin, başvurulacak yeni düzenleme alanlarının, yasal
önlem ve kurumlaşmaların neler olması gerektiği ve bunların hangi kuruluşlarca
nasıl yerine getirileceğinin bilimsel açıdan belirlenmesi bir temel ödev
olarak durmaktadır.
Bu öngörüşlerle Ulusal Deprem Konseyi, ‘Türkiye Deprem Stratejisi‘nin
belirlenmesi amacıyla başlatmış olduğu çalışmalarda, bir genel strateji
bütününün parçaları olarak ilgi alanlarını tanımlamış ve bir işbölümü içinde
alt çalışma birimleri oluşturmuştur. Konsey, böylece bir genel strateji
kapsamını belirlemek yanı sıra, bu stratejinin bileşenlerini yaptığı ayrı
çalışmalarla görüşmeye açarak son duruma getirmiştir. Çalışmanın asıl konusu
‘deprem’ olmakla birlikte, bu kapsamda belirlenenlerin birçoğu, diğer tehlike
ve afet türleri için de geçerli görülmektedir. Yapılan değerlendirme ve
belirlemelerin, ilgili görülen kuruluş ve birimlere bilgi için iletilmesi
ve alınacak görüş ve öneriler doğrultusunda geliştirilebileceği öngörülmektedir.
Bu kuruluşların Ulusal Deprem Konseyi ile ortak çalışma programları geliştirmek
ve yürütmek istemeleri durumunda Strateji belgesinin, hedefleri ve seçenekleri
gösteren bir kılavuz ya da program kimliği kazanması olasıdır. Talep etmeleri
durumunda bu kuruluşlara, yine Kuruluş Genelgesi‘nde belirlendiği üzere,
Konsey tarafından danışmanlık hizmetleri verilmesi olanaklıdır.
1.2. Kapsam
Türkiye için geçerli bir ‘Ulusal Deprem Stratejisi’nin oluşturulmasında,
yalnızca deprem sonrası dönemlerde yapılacak kurtarma ve yardım, yani ‘yara
sarma’ işleri ile yetinilemeyeceği, bugün artık üzerinde görüş birliği
olan bir konudur. Günümüzde Ulusal ölçekte kurgulanan herhangi bir deprem
politikasının genelde iki ayrı bileşeni bulunduğu kabul edilmektedir. Genelde
‘Afet
Zararlarım Azaltma Sistemi’ ve ‘Afet Müdahale Sistemi’ olarak
tanımlanabilen ve birbirini tamamlayan bu iki sistemin, özellikle hedefler,
kapsam ve kurumlaşma biçimleri açısından farklılıklar taşıdığı göz önünde
tutulmaktadır. Afet müdahale sistemi kapsamında yürütülen, ‘afet yönetimi’
ve ‘kriz planlaması’ çalışmalarıdır. Ulusal ölçekte deprem zararlarını
en aza indirme, yani ‘yara almama’ amaçlı önlemlere öncelik ve geçerlik
kazandırmak için ise, ‘risk yönetimi’ ve ‘sakınım planlaması’ (Contingency
Planning) çalışmalarına ağırlık verilmesi gerekmektedir. Risk yönetiminin
ön bilgilenme aşamasında, ‘deprem tehlikesi’ni ve ‘kentsel kusurları’ belirleyecek
araştırmalar zorunlu olmaktadır. Ulusal Deprem Stratejisi’ni bütüncül bir
kapsama kavuşturabilmek için, deprem öncesi ve sonrasında, kısa ve uzun
dönemlerde yerine getirilmesi gerekenlerin hepsinin ayrıntılı biçimde tanımlanması
zorunludur. ‘Ulusal Deprem Politikası’nın tamamını oluşturan bu kavramsal
sistem aşağıda şematik olarak özetlenmektedir. ‘Strateji’ ise, önceliğin
bu sistemin hangi kısımlarına, ya da ağırlıkların bu seçeneklerden hangilerine
verileceği ile ilgili bir tercihler bütünüdür.
ULUSAL DEPREM POLİTİKASI
ZARAR AZALTMA SİSTEMİ
Risk Yönetimi
|
MÜDAHALE SİSTEMİ
Afet Yönetimi
|
| * Bilgi Altyapısı (Ulusal Ağ, Bilgi Bankası,
İletişim, Deprem Tehlikesi ve Kentsel Kusur Araştırmaları ve Mikro-Bölgeleme
Haritaları)
* Yer Seçimi, İmar İşleri ve Yapılaşma Denetimi bakım, ivedi barınma,
* Kentsel İyileştirme ve Yapı Güçlendirme Çalışmaları
* Kamuoyu Oluşturma, Eğitim-Araştırma ve Mesleki Yetkinlik Geliştirme
İşleri |
* Hazırlık Çalışmaları (acil hizmetler eğitimi,
programlama, işbölümü, stok yönetimi. tatbikatlar)
* Acil Müdahale ve Yardım Gücü Kurma (kurtarma, sağlık hizmetleri, geçici
iskan)
* Hak Sahibi Belirleme, Zarar Karşılama, Kentsel İyileştirme, Yapı Güçlendirme,
Yeniden Yapım Çalışmaları
|
Söz konusu sistemler, kendi içlerinde seçeneklere sahip oldukları gibi,
yetkili/sorumlu kurumlar açısından da çeşitlilikler sergilemekte ve göreli
olarak bağımsız işleyişler göstermektedirler. Başlıca sorun, bu alt işleyişlerdeki
eksiklik ve çakışmaların giderilmesi ve bunların bir sistem bütünlüğü ve
tekilliği içinde sürdürülebilir kılınmasıdır.
Ulusal Deprem Stratejisi içeriğinin geliştirilmesinde, günümüzde deprem
önlemleri ve benzeri çalışmalar içinde bulunan kuruluşların yaklaşım ve
önerilerinin veri olarak alınıp yararlanılması gerekli görülmüştür. Burada
açıklanan Ulusal Deprem Stratejisi çalışmalarını yönlendirmede Konsey,
aşağıdaki etken ve güncel gerçeklikleri göz önünde tutmayı gerekli bulmuştur:
1. Depremle ilgili kurumsal! yönetsel yapılanmanın
çok başlılığı;
2. TBMM, Bakanlar Kurulu, Bakanlıklar ve diğer
yönetim birimlerinin yeni düzenlemeleri ve gündemleri;
3. 1999 depremleri sonrasında yürütülen uygulamalar;
4. Türkiye’de yürütülen uluslararası bağlantılı
girişim ve projeler;
5. Deprem Stratejisi’ne katkıları olabilecek
kimi kuruluş ve birimlerin, üniversitelerin, sivil toplum kuruluşlarının
vb. önerileri, araştırma bulguları ve uygulamaları
Türkiye’deki konvansiyonel yaklaşım ve düzenlemeler büyük oranda ‘Afet
Müdahale Sistemi’ başlığı altında tanımlanan etkinlikleri kapsar. Bu alandaki
çalışmalar, kimi standartlar ve koordinasyon konularında yetersizlikler
gösterse de, güncel mevzuat ve kurumsal yapı içinde sürdürülebilmektedir.
Ulusal Deprem Konseyi’nin bu raporda önemle üzerinde durduğu ‘Afet Zararlarının
Azaltılması Sistemi’ kapsamında ise, Türkiye’de 1999 sonrasında denenmekte
olanlar dışında, hemen hiçbir sistemli düzenleme bulunmamaktadır. Dahası,
son gelişmelerle getirilen yenilikçi atılımların önemli ölçüde gözden çıkarıldığı
da gözlenmektedir. Oysa zarar azaltma önlemlerinin, ‘Afet Müdahale Sistemi’
çaba ve harcamalarında önemli ölçülerde küçültme etkileri olduğu evrensel
deneyimlerle bilinmektedir. Bu nedenle Konsey tarafından ön planda tutulmak
istenen ‘Afet Zararlarının Azaltılması Sistemi’ olmuştur. Burada belirtilen
çalışma alanlarının, her konuyu kapsamış olduğu söylenemez. Bu içeriğin
yapılacak düzeltme ve katkılarla genişletilmesi ve yeni alanların ortaya
konulması beklenmektedir.
1.3. Deprem Zararlarını Azaltma Sistemi
Ulusal Deprem Stratejisi’nin, Konsey tarafından üzerinde en fazla durulması
ve ayrıntılandırılması gerekli görülen bölümü, deprem öncesi döneme ilişkin
risk azaltma konuları olmuştur. Depremlerin yol açtığı zararlar genellikle
üç ayrı alt kategoride ele alınmaktadır: ‘can kayıpları’, ‘ekonomik üretkenlik
kayıpları’ ve ‘fiziki yatırım kayıpları’. Zararları azaltma stratejileri,
bu kayıplardan hangisine öncelik verdiğine göre farklılaşabilir. Ulusal
Deprem Konseyi açısından, zarar azaltma sisteminin doğrulukla kurulabilmesi
için önce ülke depremselliğinin kapsamlı ve doğru bir biçimde algılanabilmesi,
bu bilgilerle sistemli bir bellek oluşturulması ve bu bilgilerin yeterli
teknik üstünlükte donanım ve araçlarla kullanıma sokulabilmesi gerekir
(Bilgi Altyapısı).
Büyük ölçeklerde kayıp ve hasarlara yol açan ikinci etken ise, yapılaşmada
jeolojik ve jeoteknik verilerin gözetilmemesi, başka bir deyişle, deprem
kaynaklarının ve onların heyelan, çökme, sıvılaşma gibi olası görünüm biçimlerinin
ve ayrıntılı zemin koşullarının yerleşim kararlarında gereğince dikkate
alınmamasıdır. Bu verilen doğru biçimde kullanma yöntemleri geliştirecek
olan, yerleşim planlaması uygulama kurallarıdır. Bu işleyişin ise, ayrıca
yakın izlemeye alınarak denetlenmesi zorunluluğu vardır. Yeni yerleşim
ve yapılaşmanın denetimli olarak daha yüksek standartlarda üretiminin sürdürülebilir
bir uygulamaya dönüştürülmesi yanında, mevcut kentsel kusurların giderilmesi
ve kentsel çevrelerin ‘kentsel iyileştirme’ projeleri aracılığıyla yeterli
güvenliğe kavuşturulması da zorunlu bir çalışma kapsamı belirlemektedir
(İmar ve Yerleşim Güvenliği).
Üçüncü olarak, yapı tasarım ve inşaat sürecinde gözlemlenen yetersizliklerin
ve denetimsizliklerin azaltılması, mevcut özel kesim yapı stokunun ve kamu
tesislerinin daha güvenli duruma getirilmesi gerekmektedir. Ayrıca ülkenin
tarihsel mirası olan değerli yapıların depreme karşı korunması, büyük yatırım
değerleri olan bayındırlık yapılarının güvenliği, altyapı sistemleri için
güvenlik ilkeleri geliştirilmesi, kentsel kaçak yapı stoku ve kırsal yapılar,
üzerinde ayrı ayrı araştırmalar, uygulama denemeleri ve kararlar alınması
gereken kapsamlı çalışma konularıdır (Yapı Güçlendirme).
Bütün bunların gerçekleştirilmesi ve her alt sistemde risklerin azaltılması
için uzun dönemli programlarla büyük ölçekli, düzenli ve sürekli kaynakların
yaratılması gerekmektedir. Bu niteliklere sahip olacak ve günlük siyasal
hesaplardan uzak tutulan ve yalnızca teknik gerekçelerle kullanılacak bir
kaynağın oluşturulması önemli zorluklar göstermektedir. Ancak büyük ölçekli
ve belirlenecek verimlilik esaslarına göre düzenli olarak işletilebilecek
kaynakların varlığı, uzun dönemde çok yönlü zarar azaltma hedefine hizmet
edecek bir temel olacaktır. Bu kaynak, daha etkin ve doğru projelerin geliştirilmesine,
bireylerin ve kuruluşların daha güvenli bir çevreye katkılarda bulunmak
üzere yönlendirilmesini sağlayabilecektir (Yatırım Kaynakları).
Zarar ve risk azaltma çabalarının en önemli tamamlayıcı boyutu, bu konularda
toplum bilincini yükseltmektir. Bu amaçla olağan öğretim sürecinde deprem
konusuna yer verilmesi önemli bir altyapı oluşturur. Ayrıca toplumun farklı
kesimlerinin farklı programlar kapsamında eğitimi sağlanabilmelidir. Yerel
toplulukların kendi yaşadıkları ortamlarda daha güvenli çevreler elde etmek
üzere örgütlenmelerinin özendirilmesi de bu programların önemli bir tamamlayıcısıdır.
Yapılaşmayı ilgilendiren meslek sahiplerinin bireysel ve kurumsal ölçeklerde
meslek içi eğitimi, kamu ve yerel yönetim yöneticilerinin ve çalışanlarının
bilgi tazeleme programlarına zorunlu katılımları gibi önlemler de zarar
azaltma önlemlerinin en önemsenmesi gereken halkalarındandır (Eğitim ve
Mesleki Yetkinlik).
Zarar azaltma önlemlerinin, bütün bu uygulamalar aracılığıyla yerine
getirilebilmesi için kimi yeni kurumsal yapılanmaların geliştirilmesi ve
yeni yaptırım araçlarına yürürlük kazandırılması gerekmektedir. Her şeyden
önce, zarar azaltmaya yönelik etkinliklerin, ‘afet yönetimi’ ile ilgili
yapılanmadan bağımsız olarak, kendi içinde tutarlı bir bütünlüğe kavuşturulması
ve örneğin imar sistemi ve mevzuatının yeniden kurulması gereği vardır.
Deprem zararlarını azaltmak üzere alınacak önlemlerin hepsinin sistemli
birlikteliği için gerekli organların tanımlanması ve bunların eşgüdümünün
sağlanması etkin bir yönetim için öncelikli görülmelidir. Afet zararlarını
azaltma hedefine öncelik veren toplumsal yapılanma, kendine özgü mantığı
ile kimi düzeltmelere ve yeni yasal düzenlemelere gereksinme duyacaktır
(Yasal Düzenİeıneleı).
Türkiye’nin deprem konusunda çok yönlü-çok disiplinli bilimsel araştırmalar
yürütme potansiyelinin örgütlenmesi ve performansını üst düzeylere yükseltebilmesi
amacıyla entegre edilmiş bir bilimsel araştırma programını kurgulayacak
ve izleyecek özel yapılanmaya gereksinme vardır. TÜBİTAK, Yüksek Öğretim
Kurumu, Üniversiteler ve uygulamacı birimlerin temsilcileri ile, kendi
geleneklerini geliştirecek bir kurumsal yapılanmayı oluşturmak, sürdürülebilir
bir program geliştirmek, seçkin bilim adamları ve araştırmacıların deprem
konusunda çalışmalarını sağlamak, kendi içinde yaşamsal bir hedeftir (Bilimsel
Araştırmalar,). Strateji raporunun farklı bölümleri, bu altbaşlıklar altında
ele alınmıştır.
|
