| 6. DEPREM ZARARLARININ AZALTILMASINDA KULLANILABİLECEK
KAYNAKLAR
6.1. Gerekçe ve Güncel Durum
Depremler sonrasında yapılan yardımlar, ödenen tazminatlar, yatırım
giderleri ve tüm ‘yara sarma’ işleri için tüketilen kaynaklarla karşılaştırılacak
olursa, deprem zararlarının azaltılması amaçlı girişim ve yatırımların,
doğru ölçek, yer ve sektörlerde yapılması durumunda, ederlerinin defalarca
üstünde kaynak tasarrufu sağladığı, fiziki ve ekonomik değerlerin kurtarılmasında
daha verimli olduğu ve değer biçilmesi olanaksız insan hayatı kurtarabildiği
evrensel bir gerçektir. Türkiye’de bu verimliliğin özellikle yüksek olması
beklenir. Çünkü tehlike olasılıkları yüksek, tehlike altındaki insan toplulukları
büyük risklerle karşı karşıya ve olası kayıp hacimleri aşırı düzeylerde
bulunmaktadır.
Deprem zararlarının azaltılması amaçlı yatırımlar, bir defalık girişimler
değil, deprem öncesi dönemlerde düzenli ve yaygınlıkla yerine getirilen,
olağan yönetim yaklaşımı ve davranış biçimi olmalıdır. Bu yaklaşım, yerleşim
yerlerinde güvenli zemine sahip arazilerin kullanımına öncelik veren planlama
kararları, altyapı sistemleri için doğru güzergah ve yapılar için doğru
yer seçimi, yapı güçlendirme ve güvenlik artırma işleri, yerel toplulukların
eğitilmesi kampanyaları gibi kurumlaştırılmış önlemleri de kapsamalıdır.
Türkiye’nin deprem görmesi olası alanlarının genişliği, kaçak yapılaşmanın
yaygınlığı, denetimsiz gelişme ve riskli kullanım alışkanlıkları nedenlerinden
ötürü, yerleşim alanlarının iyileştirilmesi ve yapıların güçlendirilmesi
ve toplumun genelde hazırlıklı kılınması işleri için, özellikle büyük ölçekli
kaynaklara gereksinme vardır. Öte yandan, depremler nedeniyle görülecek
zararların önceden azaltılması için gereken kaynaklar, meydana gelen zararları
gidermek için gereken kaynaklardan çok daha azdır.
Türkiye’de deprem zararlarını azaltmayı gözeten bir yönetim sistemi
bulunmamaktadır. Ayrıca, Türkiye’de deprem öncesi dönemlerde zarar azaltma
amaçlarıyla kullanılabilecek, düzenli ve büyük bir kaynak oluşturmak için
seçenekler sınırlıdır.
Türkiye’nin, deprem zararlarının giderilmesi amacıyla kaynak gereksinmelerini
karşılamada bugüne kadar başvurmuş olduğu yol, uluslararası kuruluşlardan
yardım almak olmuştur. Bunun Türkiye ekonomisi üzerindeki olumsuzlukları
yanı sıra, bu kaynakları sağlayan Dünya Bankası gibi kuruluşların politikaları
da bugün değişmiştir. Toplumların deprem sonrasında büyük borç yükleri
altında bırakılmaları yerine, bu toplumların kendi özkaynaklarını önceden
yaratabilmeleri ve bunları etkin biçimlerde kullanmaları öngörülmektedir.
1999 depremleri sonrasında Dünya Bankası tarafından sağlanan kredilerin
önemli bölümlerinin kullanılmaksızın tutulması, hem öngörülen projelere
başlanmaması hem de borçlanma maliyetleri nedenleriyle iki kez kayba yol
açmaktadır. Türkiye’de deprem sonrası kaynak ihtiyacını karşılamak üzere
başvurulan diğer bir seçenek, devlet bütçesi tahsisleridir. Deprem öncesinde
zarar azaltma yatırımlarına yönelik, düzenli ve teknik gerekçelere dayalı
bir kaynak kullanımı, Türkiye’de bir türlü gerçekleştirilememektedir.
6.2. Kaynak Gereksinmeleri
Türkiye’de merkezi ve yerel yönetimler, her deprem sonrasında, başka
yatırımlarından vazgeçmek pahasına, kendi bütçe olanakları nı ‘yara sarmak’
üzere aktarmak zorunda kalmaktadırlar. Bu zorluklara karşı izlenebilecek
en akılcı yöntem, afet öncesi dönemlerde zarar azaltıcı projelere ağırlık
vermektir. Bu çalışmaların bir defaya özgü ya da bir dönemle sınırlı kalmaması
için kaynak tahsis işlerinin kurumlaştırılması ve kaynakların süreklilik
içinde döndürülmesi istenir. Türkiye’de altyapı tesisleri, kamu yapıları
ve özellikle deprem sonrasında yoğun kullanıma konu olacak hastahane, okul,
istasyon, terminal, açık alanlar ve diğer üst yapı birimlerinin iyileştirilmesi
ve güçlendirilmesi gerekmektedir. Ulaşım, iletişim, elektrik ve su şebekelerinin
güçlendirilmesi ve yedeklenmesi zorunlulukları vardır. Bu işlerin bir atılımla
yerine getirilmesi ise olanaksızdır. Bu nedenle, belirlenecek öncelikler
uyarınca her yıl düzenli ve sürdürülebilir bir biçimde bu işlere kaynak
ayrılması ve bu işleyişin, yönetimlerin değişken kararlarından bağımsız
bir kurumlaşmaya dönüştürülmesi zorunlu görülmelidir. Deprem öncesi dönemlerde
zarar azaltma amacıyla kullanılan, sürekliliğe sahip kaynaklar oluşturmak
gereği vardır.
Kurumlaştırılan ve sürdürülebilir bir biçimde işletilen bu kaynağın
kullanımında gözetilmesi gereken ilke ise, çoğaltan etkiler yaratmaktır.
Her yıl düzenli olarak yapılan tahsislerle, zarar azaltma amaçlı projelere
ve bunların uygulanmasına büyük ölçeklerde kaynak ayrılması, toplumda ilginin
ve daha fazla kaynağın aynı yönde ve aynı amaçlarla hareketlendirilmesini
sağlar. Kişi ve kuruluşlar, güçlendirme ve iyileştirme işleri için kendilerine
gerekli olan kaynakların hiç değilse bir bölümünü uzun dönemli kredi, ya
da ‘kısmi destek’ biçiminde bulmaları durumunda, kendi öz kaynaklarını
da daha geniş ölçülerde aynı amaçla kullanmaya daha yatkın olacaklardır.
6.3. Kaynak Oluşturma Seçenekleri
Deprem zararlarının azaltılması amacıyla kaynaklar yaratılması, ancak
uzun dönemli bir ulusal zarar azaltma stratejisinin varlığı ve verimli
yatırımlara öncelik veren bir değerlendirme yönteminin geliştirilmesiyle
etkili bir politika aracı oluşturacaktır. Bu koşullar ise, özellikle merkezi
bir yapılanma ve yönetim gerektirmektedir. Söz konusu kaynakların ulusal
bir havuzda toplanması ve siyasi hedeflerden bağımsız olarak teknik gerekçelerle
kullanılması sağlanmalıdır. Zarar azaltma amaçlarıyla kullanılacak kaynaklar,
dünya örneklerinde de görüldüğü gibi, ekonominin kamu ve özel sektör kesimlerinden
edinilebilir. Depremlerle karşılaşıldıkça Bakanlar Kurulu’nca Devlet bütçesinden
yapılan tahsisler dışında, farklı Bakanlıkların ve tüm kuruluşların yıllık
bütçelerinden düzenli kesintilerle ayrılacak kaynakların kamu zarar azaltma
projelerinde kullanılmak üzere toplanması olanaklıdır.
Merkezi yönetimce bu amaca hizmet edecek bir diğer kaynak yaratma yöntemi,
yurttaşlardan doğrudan ve sürekli olarak alınan vergilerin özel deprem
ek kesintileri ile artırılmasıdır. Ek vergilerle oluşturulan kaynakların
toplamının ve kullanım biçimlerinin açıklanması ve toplumda özveri ve gönüllülüğün
kaybedilmemesini sağlamak üzere bu kaynakların yönetiminin şeffaflıkla
yürütülmesi ana ilke olmalıdır. Ancak bunun sürekli olması ve depremle
karşılaşılmadıkça yürütülmesi siyasi açıdan kolay değildir. Bu nedenle,
siyasi olabilirliği daha yüksek görülen seçenek, örneğin geçici kullanımlar
ve lüks tüketimden seçmeli olarak uygulanacak vergiler olabilir. 1999 depremlerinden
sonra toplanan vergilerden kalan tutarların zarar azaltma yatırımlarına
yönlendirilmesi sağlanabilmelidir.
Yerel yönetimlerin de kendi gereksinmeleri için kaynak geliştirmeleri,
günümüzde çok yönlü olarak yürütülebilecek etkinliklerdir. Burada merkezi
yönetimin vereceği yetkiler içinde başvurulabilecek ek ve kısmi taşınmaz
vergileri, dış borçlanmalar, ya da yerel yönetimin kendi alacağı kararlara
dayalı olarak düzenli toplayacağı özel harç, resim vb. uygulamalar, yerel
zarar azaltma yatırımlarına kaynak oluşturabilir. Türkiye’nin 1999 depremlerinden
sonra sağladığı büyük ölçeklerdeki dış yardım ve kredilerin kullanılma
biçimi de, bilgilenme ve değerlendirme girişimlerine açık tutulabilmelidir.
Hem merkezi, hem de yerel bir yapılanma gösteren sigorta sisteminin
ve özellikle Türkiye’de yeni oluşturulan Zorunlu Deprem Sigortası’nın zarar
azaltma amaçlı yatırımlara yöneltilecek kaynaklar yaratmada ayrıcalıklı
bir yeri olabilir. Bu konunun kendi içinde ele alınması yerinde görülmektedir.
6.4. Zorunlu Deprem Sigortası Kaynaklarının Niteliği
Türkiye’de, ölçeği, sürekliliği ve yapı stokundan doğrudan alınması
nedenleriyle, zarar azaltma amacına en uygun olan, Zorunlu Deprem Sigortası
kaynaklarıdır. Devlet bütçesinden bağımsız tutularak Doğal Afet Sigortaları
Kurumu (DASK) tarafından yönetilmekte olan bu sigortanın, gelecekte Türkiye’de
görülen en önemli birikimlerden biri ve güçlü bir değer olarak uluslararası
piyasalarda yer alması beklenmelidir. Deprem Sigortası Havuzu’na yapılan
katkıların, toplumun her kesimi tarafından yaygın ölçeklerde ve zamanında
yapılmasını sağlamak üzere yeni önlemler alınması gündemdedir. Zorunlu
Deprem Sigortası kaynakları, siyasi etkenlerden göreli olarak uzak, zaman
içinde dev ölçülere erişmesi olası bir kaynaktır. Bu havuzdan, zarar azaltma
amaçlı proje ve yatırımlara kaynak ayrılması için, çok sayıda gerekçe sıralanabileceği
gibi, yasa taslağının 19. maddesine yalnızca bir cümle eklenmesi yeterlidir.
Doğrudan taşınmaz sahiplerinin öz katkı ve tasarrufları ile oluşturulan
ve yıldan yıla büyüyen Deprem Sigortası kaynaklarının bir bölümünün düzenli
olarak iyileştirme amaçlı kullanılması, sigorta hedefleri açısından da
yerinde görülmelidir. Bu kaynaktan ‘sigortalı binalarda hasar azaltıcı
tedbirler alınması amacıyla yararlanılabilmesi’ konusunun, Doğal Afet Sigortaları
Kurumu tarafından da benimsendiği ifade edilmiştir. Zarar azaltma amaçlarına
tahsis edilecek yıllık paylar başlangıçta ne kadar yetersiz kalırsa kalsın,
düzenli ve sürdürülebilir bir kurumlaşmanın sağlanması en önemli toplumsal
kazanımdır. Yakın dönemde sigortanın yaygınlaşması ve birikimlerin artması
ile bu payın büyük ölçeklere kavuşması olasılığı yüksektir. Hanehalklarının
ancak büyük bir kısmının sigorta yaptırması durumunda, birikimler etkili
bir ölçeğe ulaşabilir ve bir depremin açtığı zararlar karşılanabilir. Sigorta
sisteminde ‘yaygınlaştırma’ hedefi, katılımın genişletilebilmesini ve dolayısıyla
kaynağın depremlerden etkilenmeyecek büyüklüklere kavuşmasını, ‘etkinleştirme’
hedefi ise deprem öncesinde risklerin azaltılması için yapılacak yatırımlarla
deprem sonrası tazminat ödemelerinin küçültülmesini sağlayacaktır. Sigorta
yaptırmakla, hanehalklarının, kendilerini güvende hissedip risk azaltıcı
önlemler almaktan uzaklaşmaları olasıdır. Bir büyük afet sonrasında sigorta
kurumlarını finansal açıdan çözümsüz bırakabilecek asıl istenmeyecek durum
budur. Bu nedenle Zorunlu Deprem Sigortası yıllık gelirlerinden düzenli
olarak zarar azaltma yatırımlara pay ayrılması, ilgili tüm taraflar açısından
yerinde görülmelidir.
6.5. Kaynak Kullanma ve İşletme Yöntemleri
Deprem zararlarının azaltılması için kullanılacak parasal yatırımlar
hem ölçekçe büyük, hem de sürekliliği ve dönüşleri sağlanmış kaynaklar
olmalıdır. Yapılacak iyileştirme ve güçlendirme işleri, yeterli teknik
standartlarda ve ekonomik verimliliği sağlayacak biçimlerde yerine getirilmeli
ve denetlenebilir bir yöntemle yürütülmelidir. Bu düzen, oluşturulacak
bir havuz ve oldukça küçük kadrolar ile yönetilebilecek bir işleyiştir.
Bu nedenle, Zorunlu Deprem Sigortası payları gibi merkezileştirilmiş bir
kaynağın varlığı kurumsallaştırılmalı, ancak başka kanallardan da bu havuza
katkılar yapılabilmesi yolu açık tutulmalıdır.
Özellikle yerel yönetimlerin, kamu birimlerinin, ya da kişilerin, hazırladıkları
projeler ve olabilirlik raporları ile bu tür bir kaynaktan yararlanmak
üzere başvurmaları durumunda, yüksek risk taşıyan kentsel alanların, yapı
ve donanımların iyileştirilmesi ve güçlendirilmesi için önemli olanak sağlanmış
olacaktır. Bu tür projelerin kısıtlı bir kaynaktan yararlanmak üzere başvurmaları,
proje önerilerinin de daha başarılı ve verimlisinin üretilmesini kamçılayan
bir yarışma ortamı oluşturur. Hangi projenin Türkiye koşullarında daha
verimli (yani daha az kaynak tüketerek daha büyük ölçüde zarar azaltmakta)
olduğu konusu gündemde kalacak; bu konuda toplumsal bilmem gelişmesi yolu
açılacaktır. Özendirici bir kaynağın kurumsallaştırılması ve politika kararlarından
bağımsız kalarak sürekli bir işleyişe kavuşturulması, zarar azaltma girişimlerine
en önemli katkı olacaktır.
Zorunlu Deprem Sigortası Fonu’nun yönetim giderlerini karşılamak üzere
ayrılan pay (%15) kadar yıllık bir kaynak ile, Türkiye’de yerleşmelerin
altyapısını düzeltmek ve depreme hazırlık çalışmalarını başlatmak, yerel
yönetimleri, ilgili kuruluşları ve kişileri harekete geçirmek olasıdır.
Yapı stokunun genişleme eğilimleri de göz önünde tutulursa, nemalanarak
ve katlanarak büyüyecek bu birikimin yıldan yıla iyileştirme ve güçlendirme
yatırımlarına yöneltilmesi, başarılı sonuçlar yaratabilir. Bu kaynakla
yapılabilecekler arasında,
• Deprem tehlikesi taşıyan yerleşmelere ait mikro
bölgeleme haritalarının elde edilmesi;
• Kentsel risk analizleri ve ‘Sakınım Planları’nın
hazırlanması;
• İmar planlarının düzeltilmesi;
• Yüksek riskli alanlarda eylem programlarının uygulanması
işleri sayılabilir.
Bu yaklaşım, Türkiye’de depreme ilişkin bir zihniyet ve strateji değişikliğinin
en önemli adımı olacaktır. Ayrıca, yerel yönetimlerin önerecekleri çevre
düzenleme ve yapı güçlendirme, kentsel iyileştirme projelerine bu kaynaktan
özendirme ödenekleri sağlanabilir. Yerel yönetimler de kendi yetkileri
içinde, yapıların sigorta kapsamına girmelerini özendirecek ve hatta zorlayacak
önlemler alabilirler. Bu yaklaşımla, Doğal Afet Sigortaları Kurumu ve yerel
yönetimler arasında dayanışmalar yaratılabileceği gibi, toplumsal gönüllülüğün
artırılması da olanaklıdır.
Doğal Afet Sigortaları Kurumu tarafından ayrılacak payların ayrı bir
hesapta tutularak, yerel yönetimler ve kamu kuruluşları ile bireylerin
hazırlayacakları proje ve olabilirlik raporları ile başvuruda bulunmaları
duyurusunun yapılması, bu işleyişin ilk adımıdır. İletilen projelerin değerlendirilmesi
ve öncelikler belirlenmesi için bağımsız uzman kurullara danışılabilir.
Deprem zararlarını azaltma amacına uygun görülen projeler, niteliklerine
göre kısmi ve aşamalı olarak desteklenebilir. Bu desteğin genelde uzun
dönemli ve reel faizli kredi biçiminde olması, ancak özel durumlarda karşılıksız
olarak kullanılması yerinde görülmeli ve asıl hedefin zarar azaltan yatırımlar
için yerel kaynakların harekete geçirilmesi olduğu göz önünde bulundurulmalıdır.
Uygulamalar izlemeye alınmalıdır.
Bu yaklaşımla, Zorunlu Deprem Sigortası’na ilişkin kamu oyununun daha
olumlu düşünce ve kavrayışlara yol açması ve gönüllülüğün artması beklenir.
Bu kaynak, başlangıçta ne kadar kısıtlı ve yetersiz olursa olsun, sigorta
yaptırmayı yerinde görecek psikolojik ortamın yaratılmasına, zarar azaltmaya
yönelik davranış ve yargıların geliştirilmesine, kamunun bu konuda kararlılık
içinde olduğunun gösterilmesine, halkın ve ilgili tarafların deprem eğitimine
ilgilerinin artmasına katkılar sağlayacak, farklı yönlerde çoğaltan etkiler
yaratacaktır.
6.6. İlgili Kuruluşlar
Başbakanlık, Doğal Afet Sigortaları Kurumu, Devlet Planlama Teşkilatı,
Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü, yerel yönetimler, büyükşehir belediye
başkanlıkları vb. bu çalışmaların yürütülmesinde anahtar kuruluşlardır.
|
