Bütün dünyada toplumsal yapı ve ilişkileri derinden etkileyen hızlı bir değişim ve dönüşüm yaşanmaktadır. 20. yüzyılın son çeyreğinde başlayan ve 21. yüzyılda da devam edeceği anlaşılan bu değişim ve dönüşüm süreci her alanda olduğu gibi kamu yönetimi düşüncesi, yapısı ve fonksiyonları üzerinde derin etkiler bırakmış, neyi nasıl yapması gerektiğinden hareketle, devletin görevlerinde ve iş yapma yöntemlerinde tartışmalara yol açmıştır.

Kamunun rolünün yeniden tanımlanmasına yol açan bu tartışmalar, kamu yönetiminin demokratikleştirilmesi taleplerini de beraberinde getirmiştir. Geleneksel temsil yönteminin yeterli olmadığı, daha demokratik bir kamu yönetimi için yönetim ve hizmet sunumunda açıklık, katılım, sorumluluk ve hesap verebilirlik ilkelerinin hayata geçirilmesi gerektiği, bu ilkelerin aynı zamanda etkin bir kamu yönetiminin zorunlu unsurları arasında olduğu bilinmektedir.

Yeni kamu yönetimi anlayışı, yönetimde etkinlik ve verimliliği temel almaktadır. Geleceğin belirsizliklerine karşı hazırlıklı olma, hızlı karar alma ve sorunlara süratle uygun çözümler bulma, değişime uyum sağlamanın temel gerekleridir. Kamu yönetiminde yeniden yapılanma, mahallî idarelerde de bir dönüşüm ve değişimi gerekli kılmaktadır. Mahallî idarelerin teşkilât yapıları, görev ve yetkileri, çalışma yöntemleri ve süreçleri ile amaçları da değişimin konusu olacaktır. Bu idarelerde aşırı bürokratik yapıların kaldırılması, etkin çalışan esnek ve daha küçük birimlerin oluşturulması, çalışma yöntem ve süreçlerinin sorgulanması gerekmektedir.

Esnek ve yatay örgütlenme yanında geleceği öngören stratejik yönetimin öne çıkması; kamunun girişimci ve rekabet edebilir olması gerektiğine vurgu yapılması ademi merkeziyetçilikle de uyumlu olan bir durumdur. Kamu hizmetlerinin sunumunda mahallî idarelere daha çok görev ve sorumluluk verilmesi merkezî idare ile mahallî idareler arasındaki yetki ve kaynak dağılımının geleneksel yapısının değiştirilmesini de zorunlu kılmaktadır.

Dolayısıyla mahallî idarelerin daha fazla yetki, sorumluluk ve kaynakla desteklenmesi, bu idarelerin yönetim yapı ve anlayışlarında da buna uygun değişimleri gerektirmektedir. Gün geçtikçe yenilenen ve çeşitlenen toplumsal ihtiyaç ve beklentilerin daha iyi karşılanabilmesi, bu alandaki çağdaş değişim ve gelişmelerin yeterince kavranmasından geçmektedir. Yerel nitelikli kamu hizmetlerinin sunumunda hizmetlerden yararlananların memnuniyetini artırmak, hukuka uygunluğu, etkinliği ve verimliliği sağlamak için vatandaş taleplerini temel alan bir anlayışı yönetime hâkim kılmak gerekmektedir. Sonuca, yani çıktılara odaklanan bir yönetimde hesap verebilirliği, açıklığı, saydamlığı, katılımı, öngörülebilirliği kapsayan mekanizmalara ihtiyaç bulunmaktadır.

Mahallî idareler temsilî demokraside halkın yerel kamusal menfaatlerinin teminatıdır. Diğer taraftan, demokratik sistemin önemli bir unsuru olarak çoğulculuğun, katılımın sağlanmasında, yerel ve ulusal menfaatlerin uzlaştırılmasında, halkın tercihleri ile talep ve beklentilerinin yönetime yansıtılmasında mahallî idarelerin önemli rolleri bulunmaktadır. Mahallî idareler, halkın katılımını sağlamada merkezî idareye göre çok daha fazla imkân ve yeteneklere sahiptir ve böylece tüm sistemin yönetim kapasitesini de güçlendirmektedir.

Mahallî idareler vatandaşlara ilave seçme ve seçilme imkânı sağlamakta, sivil toplum örgütleri de dahil olmak üzere onlara daha fazla katılım imkânı vermektedir. Böylece adeta demokrasi için eğitim merkezleri işlevini görmektedir. Ayrıca, mahallî politikacılar her gün birlikte oldukları halka karşı daha fazla sorumluluk hissetmektedir.

Fransız örneğinden etkilenerek Osmanlı taşra yönetiminin merkeziyetçi yapısına uygun olarak kurulan il özel idarelerimizin tarihi, 1864 tarihli Teşkili Vilayet Nizamnamesi ile kurulan vilayet umumi meclislerine kadar gider.

Vilayet umumi meclisleri bugünkü il özel idarelerinin temelini oluşturmaktadır. Osmanlı taşra yönetiminin yeniden yapılanması çerçevesinde kurulan ve ilk önce Mithat Paşanın valilik yaptığı Tuna vilayetinde ve Edirne, Bosna ve Trablusgarp vilayetlerinde uygulamaya konulan umumi meclisler, tamamen istişarî bir organ olup varlıklarını günümüzde il genel meclisleri olarak sürdürmektedir. Vilayet umumi meclislerinin ülkemizde mahallî idare anlayışının yerleşmesine ve gelişmesine büyük katkıları olmuştur.

İl özel idarelerinin kuruluş ve görevlerine ilişkin ilk esaslı düzenleme 1913 yılında geçici bir kanun olarak yürürlüğe konulan İdarei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkatidir. 1987 yılında, 3360 sayılı Kanunla adı İl Özel İdaresi Kanunu olarak değiştirilen bu Yasa halen yürürlüktedir.

Kamu yönetiminde gerçekleştirilen bir çok değişim ve gelişime rağmen aynı çabalar mahallî idareler, dolayısıyla il özel idareleri konusunda gösterilememiş, bunun sonucunda bu idareler kendilerinden beklenen hizmetleri başarıyla yerine getirecek yeterli bir kurumsal yapıya kavuşturulamamışlardır. İl özel idarelerinin özerk kurumlar olmaktan ziyade eğitim, sağlık, bayındırlık, imar ve diğer mahallî hizmetleri karşılayan ve merkezî idareye tâbi kurumlar oldukları anlayışı, bu kurumların aşırı bir vesayet ve kontrol altında tutulmalarına neden olmuştur. İdari vesayet, özel idarelerin organları, teşkilâtı, personeli, işlemleri ve bütçesi dahil olmak üzere pek çok alanı kapsar duruma gelmiştir.

1913 tarihli Kanun, il özel idaresini bir kamu tüzel kişiliği olarak kurmuş; meclis, encümen ve yürütme organını geleneksel üçlü yapıya uygun olarak öngörmüştür. İl genel meclisi, il daimi encümeni ve vali il özel idaresinin organları olarak görev yapmaktadır.

Kanunda, il özel idarelerine 1913 yılı şartlarında çok geniş bir görev alanı öngörülmüştür. Bunun temel sebebi, il özel idarelerinin merkezî idarenin sorumluluğundaki hizmetleri taşrada sunan ara düzey kurumlar olarak görülmeleridir. O günkü şartlarda bu bir zorunluluk olmakla birlikte kamu hizmetlerinin yürütülmesinde özel idarelerin önemli yetki sahibi olmaları mahallî idarelerin gelişmesi açısından önemli bir aşamadır. Ancak bu görevlerin büyük bir kısmı daha sonraki süreçte merkezî idareye aktarılmıştır.

Özel idareler illerle birlikte kurulmaktadır. İllerin büyüklükleri bakımından ise önemli farklılıklar söz konusudur. Coğrafî alanı küçük, nüfus yoğunluğu büyük olan illerin yanında coğrafî alanı büyük ve nüfus yoğunluğu düşük ya da coğrafî alanı ve nüfusu çok küçük iller vardır. İl özel idarelerinin bir alan yönetimi oldukları gözönüne alındığında bu durum küçük iller açısından bir ölçek sorununun varlığını işaret etmektedir.

Diğer taraftan özel idarelerin yönetim kapasitesinin gelişmediği ve hizmetlerin gerektirdiği yatırımları yapamadığı, hatta temel hizmetler için bile yeterli kaynak ayıramadıkları görülmektedir. Özel idareler, teşkilâtını geliştirme kadar, nitelikli ve yetişmiş personel istihdam etmekte de önemli sıkıntılar yaşamaktadır. Bu yapı özel idarelerin etkin, verimli ve kaliteli hizmet sunmasını önlemektedir.

1913 ve 1987 tarihli kanunlar özel idareler için çok geniş bir görev alanı tespit etmiştir. Zaman içinde, kaynak tahsislerinin ve kamu hizmetlerinin merkezileştirilmesi kalkınmanın bir gereği olarak görüldüğünden başlangıçta özel idarelere verilen pek çok görev ve yetki merkezî idareye aktarılmıştır. Oysa bu görevler özel idarelerin sorumlulukları arasından çıkarılmadığından aynı hizmeti sunmada birden çok kuruluş yetkili hale gelmiştir.

Diğer taraftan, il özel idarelerine verilen bazı görevlerin, bugün ya bir anlamı kalmamış veya il çapında uygulama imkânı ortadan kalkmıştır. İktisadî, sosyal ve teknolojik gelişmeler, bir yandan birtakım görevlerin ortadan kalkmasına, diğer yandan çok sayıda yeni görev ve hizmet alanının ortaya çıkmasına yol açmıştır. Demokrasinin yaygınlaşması, refah artışı, teknolojik gelişmeler ve demografik yapıdaki değişmeler ihtiyaç ve taleplerin artmasına ve çeşitlenmesine neden olmuştur. Ayrıca il özel idarelerinin bazı iş ve hizmetleri kendi aralarında ortaklaşa görmelerini sağlayacak mekanizmalar da yeterince gelişmemiştir.

İl özel idareleri, sorumluluklarında bulunan hizmetleri görmek için yeterli kaynaklara da sahip değillerdir. Anayasanın 127 nci maddesinde öngörülen mahallî idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanması hiçbir zaman mümkün olamamıştır. GSMH’nın mahallî idareler tarafından sarfedilen % 4,4’ünün yaklaşık olarak % 0,4’lük kısmı özel idareler tarafından kullanılmakta, bunun da tamamına yakını merkezî idareden aktarılan kaynaklardan oluşmaktadır. Çağdaş demokratik ülkelerin çoğunda mahallî idarelerin toplam kamu harcamaları içindeki payı % 50’leri aşarken Türkiye’de bu oran % 20’nin altındadır. Kentleşme ve nüfus artışının ürettiği yüksek beklentiyi bu kaynaklarla karşılamak ve etkin hizmet sunmak mümkün değildir. Yönetim kapasitesi zayıf ve kurumsal gelişmesi yeterli olmayan il özel idareleri, öz kaynaklarını geliştirmede de başarılı olamamışlardır.

İl özel idarelerinin mevcut teşkilât ve personel yapısı sorumlu oldukları hizmetleri karşılamada yetersiz kalmıştır. Teşkilât yapısından ve mevzuattan kaynaklanan dağınıklık, bürokrasiyi ve verimsizliği artırmanın yanında, her alanda değişik sorunlara yol açmaktadır. Personel istihdamında detaylara kadar bütün usuller merkezî idarece belirlenmektedir. Nitelikli ve yetişmiş personelin kaliteli hizmet sunma bakımından taşıdığı önem gözönüne alındığında, belediyelerin içinde bulundukları yetersizlik anlaşılacaktır.

Sonuç olarak ülkemizde il özel idareleri, mahallî idare özerkliğinin gerektirdiği bağımsız karar alma, açıklık ve katılımı sağlama mekanizmalarına sahip olmadıklarından demokratik nitelikleri zayıf olan kurumlardır. Anayasanın 127 nci maddesinde “mahallî müşterek” ihtiyaçların mahallî idarelerce karşılanacağının hükme bağlanmasına karşılık yasal düzenlemelerde bugüne kadar bu ilkeye yeterince uyulduğu söylenemez. Bu nedenle, il özel idareleri bugün mahallî kamu hizmetleri alanında çağdaş eğilimlerin aksine genel yetkili değillerdir ve gelirleri görevlerini karşılamaktan uzaktır; kurumsallaşamamışlardır, yönetim kapasiteleri zayıftır, etkin ve verimli hizmet sunamamaktadır.

1913 tarihli Kanunun dayandığı mahallî idare anlayışı, günümüzün yerel hizmetlerde genel yetkili mahallî idare anlayışından farklıdır. Ayrıca 1913 tarihli Kanun daha sonra çıkarılan diğer kanunlar nedeniyle bütünlüğünü ve tutarlılığını kaybetmiştir. 1987 yılında yapılan değişikliklerde hükümler arasında tekerrürler olmuştur ve Kanun dilini anlamada yeni nesiller çok ciddi sorunlar yaşamaktadır. Günümüzdeki gelişmelerle de uyumlu olarak yönetimde zihniyet değişimi ile birlikte özel idarelerin kuruluş ve görevlerine ilişkin mevzuat alt yapısının yenilenmesi zorunlu bir hale gelmiştir.

Tasarının genel çerçevesi Devletin üniter yapısına, Anayasamızda yer alan idarenin bütünlüğü ile idarenin merkezden ve yerinden yönetim esaslarına dayandırılmıştır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile ülkemizin adaylık sürecinde bulunduğu Avrupa Birliğinin mahallî idarelere ilişkin genel yaklaşımı da Tasarıda dikkate alınan diğer hususlardır.

Bu düşüncelerin bir sonucu olarak, mahallî idarelerin temel değerleri olan demokrasi, özerklik, katılım ve etkinlik ilkeleri Tasarıya yansıtılmaya çalışılmıştır. Yerinden yönetim ilkesinin bir gereği olan özerklikten (bu Tasarıda) anlaşılması gereken; mahallî idarelerin kanunlarla verilen görev ve hizmetleri kendi organlarının kararıyla ve kendi sorumlulukları altında yerine getirmeleridir. Katılım, idarelerin demokratikleştirilmesini; etkinlik ise kamu yönetiminde yaşanan değişime uygun olarak etkili, verimli ve hizmet odaklı bir yönetim kurulmasını ifade etmektedir. Verimlilik, etkinlik ve yönetimin demokratikliği birbiri ile çatışan değil birbirini tamamlayan kavramlardır.

Tasarı ile getirilen düzenlemeleri dört grupta toplamak mümkündür:

• İl özel idarelerinin kurulması, görev ve yetkileri,
• Bu idarelerin organları ve teşkilâtı,
• İl özel idaresi yönetimine ilişkin ilke ve esaslar,
• Merkezî idare ile il özel idareleri arasındaki ilişkiler.

Mahallî idareler alanında çağdaş eğilimlerden biri yerel nitelikli görev ve hizmetler bakımından bu idarelerin genel yetkili olmaları diğeri etkinlik sağlamak amacıyla mahallî idare sayılarının azaltılmasıdır. Görev bölüşümü dendiği zaman merkezî idare ile mahallî idareler arasındaki görev bölüşümü ilk akla gelen konu olmakla birlikte, mahallî idarelerin kendi aralarındaki görev bölüşümü de büyük önem taşımaktadır. Tasarıda özel idareler için ikili bir görev yapısı öngörülmektedir. İl özel idareleri sağlık, tarım, sanayi ve ticaret, bayındırlık ve iskân hizmetlerini belediye ve köyler dahil olmak üzere il çapında kanunlarla başka bir kuruluşa verilmeyen bütün mahallî müşterek hizmetleri ise belediye sınırları dışındaki alanlarda yerine getirecektir. Bu düzenleme özel idarelere, merkezî idare ile mahallî idare arasında bir ara düzey konumu ve il düzeyinde koordinasyon yapma işlevi vermektedir. Genel yetkililik, kanunların yasaklamadığı veya başka bir kuruluşa vermediği bütün yerel hizmetler hakkında mahallî idarelerin görevli ve yetkili olmaları anlamına gelmektedir. Bu, ülkemizin kabul ettiği Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının ve Anayasanın 127 nci maddesinde mahallî idarelerin görev ve yetkilerinin belirlenmesinde ölçüt olarak belirtilen “mahallî müşterek ihtiyaç” kavramının gerekli kıldığı bir ilkedir.

Tasarı ile özerk bir mahallî idarenin gereği olarak il özel idareleri üzerindeki idarî vesayet uygulamalarının çoğuna son verilirken idarenin bütünlüğünü ve hukuka uygunluğu sağlayacak mekanizmalar da öngörülmektedir.

İl özel idarelerinin yeniden yapılandırılmasında Tasarı ile getirilen hükümlerden bir kısmı da bu idarelerin daha demokratik, katılımcı ve saydam hale getirilmesine ilişkindir. Vatandaşların yönetime katılma talebi ile kamu hizmetlerinin etkin sunulması arasında yakın bir ilişki söz konusudur. Hizmetlerin vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulması öngörülerek il özel idarelerinin daha demokratik ve vatandaş odaklı bir anlayışı benimseyecekleri düşünülmüştür. Katılıma ilişkin yeniliklerin başında il genel meclislerine ve ihtisas komisyonlarına katılıma ve görüş bildirilmesine ilişkin düzenlemeler bulunmaktadır. İl genel meclisi kararları uygun yollarla halka duyurulacaktır. Tasarının, kimi özel idare hizmetlerinde gönüllülerin çalıştırılmasına imkân veren maddesinin de, il özel idarelerinin halkın taleplerine karşı daha duyarlı olmasına ve halkla yakınlaşmasına yardımcı olacağı düşünülmektedir.

Bu Tasarı ile öngörülen düzenlemelerin temel amaçlarından biri de il özel idarelerinde etkili ve verimli bir yönetim kurmaktır. Özel idareler, temel hedeflerini ve bu hedeflere ulaşmak için gerçekleştirecekleri faaliyetleri kapsayacak şekilde beş yıllık stratejik plan yapacaklardır. Yıllık çalışma programlarıyla bütçelerini ve performans ölçütlerini bu plana göre oluşturacaklardır. Böylece geleceğe dönük politikalar oluşturarak sorunlara uzun vadeli çözümler getirecek ve sonuç odaklı bir anlayışa sahip olacaklardır.

Özel idareler bir kamu kuruluşu olarak mevcut mevzuat uyarınca bir çok iş ve hizmeti serbest piyasada gördürme imkânlarına zaten sahiptirler. İmtiyaz verme veya yap-işlet-devret modeliyle bazı iş ve hizmetleri yaptırma yanında Tasarıyla yapılan düzenlemelere göre il özel idareleri birçok iş ve hizmetler bakımından yaptırma veya işlettirme yöntemlerini kullanmaya da yetkili olacaklardır. İl özel idareleri ayrıca diğer kamu kurum ve kuruluşları ve sivil toplum örgütleri ile iş birliği yapabilecekler; bazı hizmetlerin gördürülmesinde gönüllülük yöntemlerini uygulayacaklardır. Bu alternatif hizmet sunma yolları sayesinde özel idarelerin iş görme yöntemleri çeşitlendirilerek bu idarelerde etkinliğin sağlanmasına katkıda bulunulacaktır. Performans değerlendirmesine ve stratejik yönetime uygun bir istihdam politikası öngörülmesi ve esnek teşkilâtlanmaya imkân verilmesi özel idarelerde etkin bir yönetim kurulması için Tasarıyla getirilen diğer düzenlemelerdir. Hizmetlerin sunumunda verimlilik ve etkinliği sağlamak için yerindenlik ve ihtiyaca uygunluk gözetilecek ve mahallî idareler arasında rekabetçi bir anlayış hâkim olacaktır.

Tasarıyla düzenlenen ve birkaç örneği yukarıda belirtilen hükümlerle il özel idare yönetimleri katılımcı bir yapı kazanacak ve demokratik nitelikleri artacaktır. Ayrıca il özel idare yönetimi ile il halkı arasında güven duygusu oluşması, halkın yerel hizmetlere sahip çıkması ve il özel idare yönetimine katılması mümkün olabilecektir.

Tasarı kanunlaştığında il özel idaresi ile halk arasında sürekli iş birliği, dayanışma ve karşılıklı güven artacaktır. İl özel idareleri, idarenin bütünlüğüne uygun görev yapan; güvenilir ve öngörülebilir; açık ve saydam; hesap verme yükümlüğü olan; verimli, etkin ve kaliteli hizmet sunan bir yapıya kavuşacaklar, demokratik değerlerin yaygınlaşmasına ve refahın artmasına katkıda bulunacaklardır.