Türkiye Büyük Millet Meclisi
Plan ve Bütçe Komisyonu
25.6.2004

Esas No. : 1/766
Karar No. : 89

İçişleri Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca 3.3.2004 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulan ve Başkanlıkça 4.3.2004 tarihinde, tali komisyon olarak İçişleri Komisyonuna, esas komisyon olarak da Komisyonumuza havale edilen (1/766) esas numaralı "Belediyeler Kanunu Tasarısı", Komisyonumuzun 4.3.2004 tarihinde yapmış olduğu 35 inci birleşiminde Hükümeti temsilen İçişleri Bakanı Abdülkadir Aksu ile İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü ve Devlet Personel Başkanlığı temsilcilerinin katılımlarıyla incelenip, görüşülmüştür.

Bilindiği gibi; yönetim biliminde eskiden "adem - i merkeziyet" olarak adlandırılan bir kavram olan yerel yönetimin başlıca iki türü vardır. Bunlardan biri yetki genişliği, diğeri ise yerinden yönetimdir. Yetki genişliğinde merkezi kuruluşlar merkezden uzakta bulunan birimlerine ve görevlerine belli işlevleri yerine getirmelerine yetecek bir ya da daha çok yetkiyi, kendi adlarına kullanmak üzere devrederler. Yerinden yönetim olarak bilinen diğer oluşumda ise yasalar uyarınca oluşturulmuş yönetim organlarının, yine yasaların belirlediği ya da merkeze bırakılmış olanlardan başka işlevleri görebilmeleri için tüzel, siyasal ve mali bir takım yetkilerle donatılmalarıdır.

Yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle işbaşına gelmiş olmaları ve kendi işlerini kendi organları eliyle görmeleri ve tüzel kişiliğe sahip olmaları, bu kurumlara demokratik ve özerk kuruluş niteliği kazandırmaktadır. Ancak günümüzde geleneksel temsil yönteminin yeterli olmadığı, daha demokratik bir kamu yönetimi için yönetim ve hizmet sunumunda açıklık, katılım, sorumluluk ve hesapverebilirlik ilkelerinin daha etkin bir şekilde hayata geçirilmesi gerektiği, bu ilkelerin aynı zamanda etkin bir kamu yönetiminin zorunlu unsurları arasında olduğu bir gerçektir.

Yeni kamu yönetimi anlayışı, yönetimde etkinliği ve verimliliği temel almaktadır. Bu doğrultuda kamu yönetiminde yeniden yapılanma, mahalli idarelerde bir dönüşüm ve değişimi zorunlu kılmaktadır. Mahalli idarelerin teşkilat yapıları, görev ve yetkileri, çalışma yöntemleri ve süreçleri ile amaçlarının da değişimin konusu olması zorunludur.

Kamu hizmetlerinin sunulmasında halka daha yakın olan mahalli idarelere daha çok görev ve sorumluluk verilmesi, merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki yetki ve kaynak dağılımının geleneksel yapısının değiştirilmesini ve görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanması ilkesinin tam anlamıyla hayata geçirilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu bağlamda mahalli idarelerin daha fazla yetki, sorumluluk ve kaynakla desteklenmesi, bu idarelerin yönetim, yapı ve anlayışlarında da buna uygun dönüşümlerin gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Türkiye Cumhuriyetinin kuruluşunu hazırlayan tarihsel koşullar ve toplum yapısı güçlü bir merkezi otoriteye bağımlı yerel yönetimler öngörmüştür. Türk yerel yönetim sisteminde belediyeler, il özel idareleri ve köyler olmak üzere üç tür yerel yönetim biçimi kurulmuştur.

Belediyeler dünyada yaşanan gelişmelere koşut olarak ülkemizde de diğer mahalli idarelere göre öne çıkmıştır. Bunda, belediyelerin kent yönetimlerinden sorumlu ve gelişmelere daha duyarlı ve gelişmelerden direkt etkilenen birimler olmalarının payı büyüktür. Çeşitli toplumsal, siyasal ve ekonomik nedenlerle kentlerin ülke nüfusunu bünyesine çekmesi belediyelerin önem kazanmasına yol açan diğer etkenlerin başında gelmektedir.

1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediyeler Kanunu büyük şehir belediyelerinin kuruluşuyla ilgili 3030 sayılı Kanun dikkate alınmazsa, belediyelerin kuruluş ve görevlerini düzenleyen temel kanundur.

Günümüz itibariyle yaşanan hızlı ve çarpıcı iktisadi, sosyal ve teknolojik gelişmeler belediye hizmetlerin sunulmasında ve örgütün yönetilmesinde 1580 sayılı Kanunun yetersiz kalması sonucunu doğurmuştur. Demokrasinin yaygınlaşması, refah artışı, teknolojik gelişmeler ve demografik yapıdaki değişmeler, ihtiyaç ve taleplerin artmasına ve çeşitlenmesine neden olmuştur. Tüm bu ihtiyaçları sayma yoluyla belirtilen bir listenin içine sıkıştırmak olanaksız hale gelmiştir. Ayrıca belediyelerin bazı iş ve hizmetleri kendi aralarında ortaklaşa görmelerini sağlayacak mekanizmalarda yetirince gelişmemiştir.

Osmanlı İmparatorluğundan devralınanlarla birlikte 1923'de 436 olan belediye sayısı 16'sı büyük şehir, 65'i il merkez belediyesi olmak üzere 3215'e yükselmiştir. Gelişmiş ülkelerin aksine Türkiye'de belediye sayısında sürekli bir artış yaşanmış, bunda da belediye kurmak için ön görülen ve oldukça düşük olan iki bin nüfus limitinin belirlenmiş olması büyük rol oynamıştır. Bu durum ölçek sorununu da gündeme getirmiştir. Bu sorun küçük belediyelerde kaynakların ussal kullanımını ve uzmanlaşmayı önlemiş, nüfus yığılması olan büyük kentlerde hizmete olan aşırı talebin karşılanmaması problemlerini doğurmuştur.

Anayasanın 127 nci maddesi hükmü olan, mahalli idarelere görevleriyle orantılı gelir sağlanır hükmü gerçek anlamda uygulanamamış ve kaynak sorunu belediyeler için en büyük problemlerin başında yer almıştır. Yönetim kapasitesi zayıf ve kurumsal gelişmesi yeterli olmayan belediyeler öz kaynaklarını geliştirmede de başarılı olamamışlardır. Belediyelerin mevcut teşkilat ve personel yapısı da kentsel hizmetleri karşılamada yetersiz kalmıştır.

Sonuç olarak ülkemizde belediyeler, yerel yönetim özerkliğinin gerektirdiği karar alma ve uygulama, açıklık ve katılımı sağlama mekanizmalarına sahip olamamıştır. Belediyelerimiz yerel kamu hizmetleri alanındaki çağdaş gelişmelerin tersine genel yetkili değildir ve gelirleri yetersiz, kurumsallaşamamış, yönetim kapasiteleri zayıf, etkin ve verimli hizmet sunamayan yönetimler haline gelmiştir. 1580 sayılı Kanunun dayandığı anlayış, çağdaş eğilimler doğrultusunda gelişen ve ifadesini bulan yerel hizmetlerde genel yetkili yerel yönetim anlayışından farklıdır. Bu Kanunda daha sonra yapılan pek çok değişiklikte Kanunun bütünlüğünü ve iç tutarlılığını bozmuştur.

Bu gerekçeler doğrultusunda, Devletin üniter yapısını, Anayasamızda yer alan idarenin bütünlüğü ile idarenin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarını gözeten, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile ülkemizin adaylık süreci içerisinde bulunduğu AB ile uyumu da göz önünde bulundurmak suretiyle ihtiyaçlara cevap vereceği ve problemleri çözeceği düşünülen bu Tasarı hazırlanmıştır.

Tasarı ve gerekçesi incelendiğinde;

- Mahalli idarelerin temel değerleri olan demokrasi ve özerklik, katılım ve etkinlik ilkelerinin Tasarının özüne yansıtılmasının,

- Mahalli idarelerin, kanunlarla verilen görev ve hizmetleri kendi organlarının kararıyla ve kendi sorumlulukları altında yerine getirmelerinin sağlanmasının, bunu gerçekleştirebilmek amacıyla belediyelere idari ve mali özerklik tanınmasının,

- Belediye sınırlarının tespitinde kullanılacak ölçütlere açıklık getirilmesinin,

- Belediye encümeninin karar organı değil yürütme organı olmasını sağlayacak düzenlemeler yapılmasının ve belediye encümeninde seçilmişlerin sayısının artırılmasının,

- Mahalli müşterek hizmetler bakımından kendi sınırları içinde genel yetkili olmalarının,

- Belediyeler üzerindeki vesayet yetkisinin sınırlarının daraltılmasının ve idarenin bütünlüğü ve hukuka uygunluğunu sağlayacak mekanizmaların düzenlenmesinin,

- Vatandaşların, belediye meclislerine ve ihtisas komisyonlarına katılma ve görüş bildirmesine imkan sağlayan düzenlemeler yapılmasının,

- Belediyenin desteği ile herkesin görüşünü açıklama imkanı bulduğu bir platform olacak kent konseylerinin toplanmasının,

- Mahalle yönetiminin, mahalle halkı ile belediye arasındaki ilişkilerin geliştirilmesinde ve sorunların belediyeye aktarılmasında etkili olacak düzenlemeler getirilmesinin ve bu bağlamda mahalle muhtarlarının kent konseyinde temsilinin sağlanmasının,

- Hemşehriliğe daha aktif ve katılımcı bir özellik kazandıran düzenlemeler yapılmasının,

- Kimi belediye hizmetlerinde gönüllülerin çalıştırılmasına imkan veren yöntemler benimsenmesinin,

- Belediyelerin temel hedeflerini ve bu hedeflerini gerçekleştirecekleri faaliyetlerini kapsayan beş yıllık stratejik planların hazırlanmasının, nüfusu 30.000'in altında olan belediyelerde stratejik plan yapma zorunluluğunun bulunmamasının,

- Belediyelerin bütçelerini ve performans ölçütlerini oluşturacakları yıllık çalışma programları oluşturmalarının,

- Bir çok iş ve hizmetler bakımından yaptırma veya işlettirme yöntemlerini kullanmaya yetkili olabilmelerini sağlayacak düzenlemeler yapılmasının,

- Belediyelerin diğer kamu kurum ve kuruluşları ve sivil toplum örgütleri ile işbirliği yapabilmesine imkan tanınmasının,

- Performans değerlendirmesi ve stratejik yönetime uygun istihdam politikalarının oluşturulması ve esnek teşkilatlanmaya imkan sağlanmasının,

- Belediye olabilmek için gerekli olan nüfus limitinin 2000'den 5000'e çıkarılmasının,

- Nüfusu 2000'in altına düşen belediyelerin köye dönüştürülmesine ilişkin yöntemlerin saptanmasının,

- Belediye meclislerinin her ay mutat olarak toplanmasının,

- Nüfusu 50.000'i aşan belediyelerde zorunlu olarak plan ve bütçe ile imar komisyonlarının kurulmasının,

- Belediye meclisinin bilgi edinme yollarını etkinleştirecek yöntemler benimsenmesinin,

- Belediye başkanlarının siyasi partilerin il, ilçe ve belde teşkilatının yönetim ve denetim organlarında görev almaları ile profesyonel spor kulüplerinde başkanlık veya yöneticilik yapmasının yasaklanmasının,

- Belediyelerde iç ve dış denetim yapılmasının ve denetimin, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, mali ve performans denetimini kapsamasının,

- Bu Tasarıyla yapılan düzenlemelere uyum sağlanması amacıyla bazı kanunların çeşitli hükümlerinin değiştirilmesinin ve bazı kanunların tümünün veya bazı maddelerinin yürürlükten kaldırılmasının,

Öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

Komisyonumuzda, Tasarının geneli üzerindeki görüşmelere geçilmeden önce, verilen bir önerge ile, Tasarının daha detaylı incelenebilmesini teminen bir alt komisyon kurulmasına ve alt komisyon çalışmalarını takiben müzakerelere devam edilmesine karar verilmiştir.

Alt komisyon, çeşitli tarihlerde tali komisyon olan İçişleri Komisyonunun ve İçtüzüğün 34 üncü maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca görüş bildiren Avrupa Birliği Uyum Komisyonunun önerilerini de dikkate alarak, ilgili kurumların temsilcilerinin de katılımlarıyla yapmış olduğu toplantılar sonucunda çalışmalarını tamamlamış ve hazırlamış olduğu rapor ve metni Komisyonumuza sunmuştur.

Bu defa, Komisyonumuzun 16.6.2004 tarihinde yapmış olduğu 55 inci birleşimde, İçişleri Bakanı Abdülkadir Aksu ile İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Devlet Personel Başkanlığı ve T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü temsilcilerinin de katılımlarıyla, Tasarının geneli üzerindeki görüşmelere geçilmiştir.

Tasarının geneli üzerinde yapılan müzakerelerde;

- Belediyenin görev ve sorumlulukları konusunda özerklik şartı ve genel yetkililik mantalitesinin bulunduğu, görevler konusunda benimsenen bu genel yetki anlayışının sorunlar ortaya çıkarabileceği, sayma yönteminin devam etmesi gerektiği ancak içeriğinin değişebileceği,

- Tasarıda mahalli idari birlikleriyle ilgili düzenlemelerin de yer alması gerektiği,

- Kanun dili olarak Tasarının yetersiz olduğu ve kavramların rastgele kullanılmış olduğu,

- Öngörülen değişikliklerin yerinde olduğu ve öteden beri yapılması istenen şeyleri yansıttığı,

- Sivil toplum örgütlerinin sisteme daha aktif katılımının sağlanması gerektiği, bunun denetimi ve hizmetlere katılımı artıracağı,

- Belediyelere tanınmış olan yetkilerin üstesinden gelebileceğinden fazla olduğu bu durumun iyi analiz edilmesi gerektiği,

- Belediyelerin görevlerine ilişkin tanımlarda muğlakların olduğu ve mecburiyet sonucunu doğurmadığı, oysa vatandaşlara yönelik sorumlulukların çok net tanımlanmış olduğu, tanımların kamu yararına uygun olarak net bir şekilde yapılması gerektiği,

- Belediyelerin borçlanması konusunda belirlenecek mekanizmanın işleyişinin kontrol altında tutulmasının yararlı olacağı,

- Belediye büyüklüklerine ilişkin değişikliklerin ayrıntılı bir yaklaşımla ele alınması gerektiği, belediyelerin birbirleriyle benzermiş gibi değerlendirilmesinin doğru olmayacağı, özel durumu olan belediyeler için özel düzenlemeler öngörülmesi gerektiği,

- Mevcut Kanunun çatı olarak çok sağlam olduğu ancak yeni ihtiyaçlara göre revize edilmeye ihtiyacı bulunduğu,

- Meclis toplantısının ayda beş günle sınırlandırılmasının makul olmayabileceği, bu durumun büyük belediyeler için sorunlar ortaya çıkarabileceği,

- Belediye olmak için gerekli olan 2000 nüfus kriterinin korunması gerektiği, ülkemizin gelişmiş ülkelerden farklılıklar arz eden özelliklerin gözönünde bulundurulması gerektiği,

- Norm kadro uygulamasının yerinde olduğu, ancak norm kadro çalışmasını yapma görevinin İçişleri Bakanlığına verilmesinin doğru olmadığı, her belediyenin kendi ihtiyaçlarını gözeterek bu çalışmayı kendisinin yapması gerektiği, aksinin tatbik kabiliyeti olmadığı,

- Stratejik planın belediyeler için uygun olmadığı, ancak bunun Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunundan kaynaklandığı, makro planlarla belediyelerin yapacakları stratejik planlar arasındaki bağın kurulması gerektiği, aksi takdirde makro planların gerekliliğinin ortadan kalkacağı,

- Belediyelerin genel yetkili kılınmasının siyasi yaşamımızda yapılan bir reform ve son iki yüz yılın en büyük değişikliği olduğu, mevcut düzenin belli yanlarının savunulmasının alışkanlıklardan kaynaklandığı, Tasarının da esas itibariyle yenilikleriyle birlikte 1580 sayılı Kanuna dayanmakta olduğu,

- Belediyelerin çoğunun genel yönetim giderlerini bile karşılamaktan aciz olduğu ve Devletin üzerinde bir yük oluşturduğu, nüfus sınırının yükseltilmesiyle yetkinin genişletilerek verimliliğin artırılabileceği,

- Yapılan değişikliklerin üniter yapıyla uyumlu olması ve merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki ilişkinin bu durumun gözönünde bulundurularak kurulması gerektiği, üniter yapıyı zaafa uğratmadan hizmet sunulmasının en iyi şekilde düzenlenmesi hususunun dikkate alınmasının yerinde olacağı,

- İmar konularında katı davranılması ve belediye meclislerinin bu konudaki esnekliklerinin sınırlandırılması gerektiği,

Gibi görüş ve eleştirileri takiben Hükümet adına yapılan açıklamalarda ise;

- Mahalli idarelerin kendi aralarındaki ve merkezi yönetimle aralarındaki yetki kargaşasının önlenmesi amacıyla bu alanda çeşitli değişiklikler yapılmış olduğu, ancak sorunun bu şekilde de çözülmeyeceği anlaşılınca bu konunun çözümü için yerel yönetimlerin bu tasarılarla topyekün ele alınmış olduğu,

- Yerel yönetimlerde reform yapılması yönünde toplumsal bir konsensüsün bulunduğu, tüm toplum kesimlerinin yerel yönetimlerin yetkilerinin ve imkanlarının artırılmasından yana olduğu, ancak doğal olarak ayrıntılarda küçük farklılıklar bulunduğu, bu değişimin aynı zamanda modernleşme projemizin önemli bir etabı olduğu, bütün Avrupa Birliği ülkelerinin bu reformu gerçekleştirdiği,

- Bu reformun kamuoyuyla paylaşılması ve ilgililerin katılımı hususunda özen gösterildiği, bütün ilgililerin fikirlerini açıkça ortaya koyabileceği çok sayıda platform oluşturulduğu, dolayısıyla tasarıların ortak aklın bir ürünü olması için gayret sarf edildiği,

- Mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların yerel yönetimler tarafından yürütülmesinin esas amaç olduğu,

- Belediye meclisi ve encümenin niteliklerinin gözden geçirildiği, encümenin karar organı olma niteliğinin ortadan kaldırılarak bu konuda meclisin tek yetkili organ kılındığı, encümenin yapısının sayısal olarak da değiştiği, meclis üyeleri ile bürokratlar arasında başkanca görevlendirilecek kişilerin sayılarının eşitlendiği,

- Suiistimal edilen olağanüstü toplantı yöntemi uygulamasının sona erdirildiği,

- Meri kanunda encümen üyelerinin huzur haklarının belediye meclisine bırakılmış olduğu ancak bu uygulamadan vazgeçilerek Tasarıyla bu konuya açıklık kazandırıldığı,

- Tasarı hazırlanırken Kamu Yönetiminin Temel İlkesi ve Yeniden Yapılandırılması Kanunu Tasarısının dikkate alınmış ve ilgili düzenlemelerin buna uygun olarak yapılmış olduğu,

- Tasarıyla, belediye kurulması için gerekli olan nüfus şartının ikibinden beş bine çıkarılmasının öngörüldüğü, böylece ekonomik ve hizmet gerekleri itibariyle daha uygun bir büyüklüğün belediye kurulmasında şart olarak arandığı,

- Hemşehri hukuku kavramı getirilerek, hemşehrilerin, belediyenin karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından faydalanma haklarının bulunduğunun hükme bağlanmış olduğu,

- Mülki idare amirlerinin belediye bütçeleri dahil meclis kararlarını tasdik yetkisinin kaldırılarak bunun yerine hukuka veya kamu hizmetlerinin oluşturulma koşullarına uymayan kararları idare mahkemelerine götürme yetkisinin verildiği, böylece gereksiz zaman kaybı, formalite ve kırtasiyeciliğin önlenerek daha etkili bir denetim imkanının getirildiği,

- Nüfusu onbinin üzerindeki yerlerde belediye hesaplarını incelemek üzere Denetim Komisyonu ve ellibin nüfusu aşan yerlerde Plan ve Bütçe ile İmar Komisyonları kurulmasının zorunlu kılındığı,

- Belediye yönetimlerine personel konusunda esneklik tanındığı, personel kadrolarının ihdası, iptali ve değiştirilmesi, belediye idaresinin teşkilat yapısı, stratejik planların yapılması ve borçlanma konularında yetkilerin meclislere bırakıldığı,

- Çağdaş stratejik yönetim anlayışının Tasarıya yansıtılmış olduğu, bu bağlamda belediyelerin bir yıllık faaliyetlerinin stratejik plana ve belirlenen hedeflere uygun olarak gerçekleşip gerçekleşmediği, mali durum ve performans göstergelerinde meydana gelen sapmaların ve sebeplerin gösterildiği faaliyet raporunun hazırlanacağı,

-Yöneticilik kadrolarında merkezi idare personelinin geçici olarak görevlendirilebileceği, belediyelerde personel giderlerinin, nüfusu onbini aşan belediyelerde bütçenin % 40'ını diğerlerinde % 30'unu geçemeyeceği,

- Belediyelerin denetimi konusunda da yeni bir bakış açısının getirildiği, belediyelerde iç denetimi artırıcı bir yöntem benimsendiği ve denetim alanındaki mükerrerliklerin giderilmesinin amaçlandığı,

- Hataların önlenmesi, risklerin ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması ve yönetimin geliştirilmesine yönelik olarak belediye başkanları tarafından denetim yapılacağı,

- Mali işlemler ve kararlar ile performans ölçütlerine uygunluk açısından Sayıştay, mali işlemler dışında kalan iş ve işlemlerin denetiminin ise İçişleri Bakanlığı tarafından yapılacağı, denetim sonuçlarını gösteren raporların belediye meclisine sunulacağı ve kamuoyuna açıklanacağı,

- Daha önce hiçbir sınır olmayan borçlanmaya sınır getirildiği,

- Dış borçlanmanın sadece yatırımlar için ve 4749 sayılı Kanun hükümlerine göre, iç borçlanmanın bütçe gelirlerinin % 10'una kadar meclis kararıyla, % 10'u geçen hallerde İçişleri Bakanlığının onayıyla yapılacağı,

- Belediye ve bağlı kuruluşların toplam iç ve dış borçlarının ana para ve faiz tutarının, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının Vergi Usul Kanununda belirlenen yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının iki katını aşamayacağı,

- Katılımcılık, şeffaflık, çevre bilinci, sosyal dayanışma ve hesap sorma kültürünün geliştirilmesi için sivil toplum örgütlerinin oluşturduğu kent konseylerinin kurulmasının öngörüldüğü, aslında var olan bu uygulamanın yasal dayanağa kavuşturulmasının amaçlandığı,

- Yerel yönetimlerin kendi aralarında veya merkezi idare kuruluşlarıyla ortak proje ve yatırımlar yapabileceği, kendi aralarında bina, tesis, araç ve personel tahsis edebilecekleri,

- Nazım imar planları içinde kalan Hazineye ait arazi ve arsaların, bedelsiz olarak belediyelere devredebileceği ve toplu konut ve şehircilik hizmetlerinde kullanılabileceği,

İfade edilmiştir.

Tasarının geneli üzerindeki görüşmelerin ardından alt komisyon metni esas olmak suretiyle maddelerin görüşülmesine geçilmiş ve Komisyonumuz 16.6.2004, 21.6.2004 ve 23.6.2004 tarihlerinde yapmış olduğu birleşimler neticesinde çalışmalarını sonuçlandırmıştır.

Alt komisyon metninin;

- 3 üncü maddesi; (d) bendinde yer alan "tüzel kişiliği bulunmayan" ibaresinin kavram kargaşasına sebebiyet vermemesi amacıyla metinden çıkarılması suretiyle,

- 7 nci maddesi; birinci fıkranın sonuna büyükşehir belediyeleri sınırları içindeki ilçe ve ilk kademe belediyelerinin sınır ihtilafları ve sınır değişiklikleri kararlarında büyükşehir belediye meclisinin görüşünün de alınmasını sağlamaya yönelik bir hükmün ilave edilmesi suretiyle,

- 8 inci maddesi; kanun tekniğine uygunluğunun sağlanması amacıyla birinci fıkrada yer alan "Danıştaya" ibaresinden önce gelmek üzere " görüşü alınmak üzere" ibaresinin eklenmesi suretiyle,

- 9 uncu maddesi; dördüncü fıkrasına "çözümü için" ibaresinden sonra gelmek üzere, belediyenin bütçe kısıtının bulunabileceği ve fıkradaki amir hükmün belediyeyi sıkıntıya sokabileceği, bu nedenle bu durumun önlenmesi amacıyla "bütçe imkanları ölçüsünde" ibaresinin eklenmesi ve yazım hatalarının giderilmesi amacıyla maddenin redaksiyona tabi tutulması suretiyle,

- 13 üncü maddesi; birinci fıkrasının sonuna yardımların insan onurunu zedelemeyecek şekilde yapılması zorunluluğunu öngören bir hükmün eklenmesi suretiyle,

- 14 üncü maddesi; birinci fıkrasında yer alan ifadenin şu an belediyelerin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının aynı konuda, fakat ayrı ayrı yaptıkları hizmetlerine yasak getirmekte olduğu, oysa başta sağlık olmak üzere pek çok hizmetin hem belediye hem de diğer kurum ve kuruluşlar tarafından yapılmakta olduğu, bu sakıncanın giderilmesi amacıyla "kanunlarla" ibaresinden sonra gelmek üzere "münhasıran" ibaresinin eklenmesi suretiyle,

- 15 inci maddesi; birinci fıkrası, (d) bendinin sonuna belediyelerin özel hukuk hükümlerinden kaynaklanan alacaklarıyla ilgili bir hükmün eklenmesi, (g) bendine, "kömür" ibaresinden sonra gelmek üzere "ve hurda", "depolama" ibaresinden sonra gelmek üzere "alanlarını" ibaresinin eklenmesi, (h) bendinde yer alan "takas" ibaresinin hukuki olarak doğru kullanılmasını sağlamak amacıyla "trampa" olarak değiştirilmesi, (k) bendinin başına, motorlu taşıtların muayene ve emisyon ölçümü konusunda kuralları ve standartları belirleme yetkisinin Çevre ve Orman Bakanlığında bulunması nedeniyle bu yetkinin söz konusu çerçevede kullanımını sağlamaya dönük bir hükmün eklenmesi, (n) bendinin sonuna, seyyar satıcılar tarafından izinsiz satışı yapılan ve cezası ödenmeyerek geri alınmayan gıda maddeleri ve gıda dışı malların yoksullara verilmesini sağlamaya dönük bir hükmün eklenmesi, reklam panoları ve tanıtıcı tabelalar konusunda standartlar getirmek konusundaki bir düzenlemenin fıkraya (o) bendi olarak eklenmesi; ikinci fıkrası, imtiyaz verilmesine ilişkin hususun açıklığa kavuşturulması amacıyla birinci ve ikinci cümleler birleştirilerek yeniden düzenlenmesi ve üçüncü cümlesi 67 nci madde uyarınca gelecek yıllara sari şekilde hizmet satın almaya imkan verecek şekilde yeniden düzenlenmesi, üçüncü fıkrası, yatırımların teşviki konusunun makro çerçevede düzenlenmesinin daha uygun olacağı gerekçesiyle madde metninden çıkarılması suretiyle,

- 18 inci maddesi; borçlanmanın 68 inci madde de düzenlenmiş olduğu, bu nedenle ayrıca borçlanma yetkisinin gerçekleşmesine gerek olmadığı gerekçesiyle (d) bendinde yer alan "tahvil ihracına ve diğer borçlanma yöntemlerine" ibaresinin metinden çıkarılması, (e) bendinde yer alan "akar haline getirilmesine izin vermek" ibaresinin anlama açıklık kazandırmak ve kamu hizmetinde ihtiyaç duyulması şartı getirmek amacıyla kamu hizmetine ihtiyaç duyulması "kamu hizmetine ihtiyaç duyulması halinde tahsisin kaldırılmasına" şeklinde değiştirilmesi suretiyle,

- 23 üncü maddesi; dördüncü fıkrasının sonuna mülki idare amirine gönderilmeyen kararların yürürlüğe girmeyeceğine ilişkin bir hükmün eklenmesi suretiyle,

- 26 ve 27 nci maddeleri; yazım hatalarının giderilmesi amacıyla redaksiyona tabi tutulması suretiyle,

- 30 uncu maddesi; ( c ) bendinin, Tasarının 31 inci maddesinde düzenlenen boşalan meclis görevine ilişkin bir konu olduğu ve bir maddi hatanın söz konusu olduğu gerekçesiyle metinden çıkarılması suretiyle,

- 32 nci maddesi; meclis üyelerine, belediye başkanına ödenmekte olan aylık brüt ödeneğin günlük tutarın beşte birini geçmemek üzere ödenmesi öngörülen tutarın üçte bire çıkarılması suretiyle,

- 34 üncü maddesi; redaksiyona tabi tutulması suretiyle,

- 35 inci maddesi; üçüncü fıkraya, encümen üyelerinin gündem maddesi teklif edebilmelerine yönelik bir hükmün ilave edilmesi suretiyle,

- 36 ncı maddesi; belediye başkanının encümen başkanı olması sıfatıyla ödenek alabilmesi ve nüfus esasına göre verilecek ödenekler arasında bir denge sağlanması amacıyla yeniden düzenlenmesi suretiyle,

- 37 nci maddesi; ikinci fıkrasına, belediye başkanlarının görevlerinin devamı süresince parti genel merkezinde ancak genel idare kurulu ile parti meclislerinde görev alabilecekleri, yönetim ve denetim organlarında görev almayacaklarına ilişkin bir hükmün ilave edilmesi suretiyle,

- 39 uncu maddesi; birinci fıkrası, belediye başkanlarının aylık ödeneklerinin nüfus esasına göre daha dengeli bir şekilde belirlenmesi amacıyla yeniden düzenlenmesi suretiyle,

- 41 inci maddesi; kalkınma planlarının makro, stratejik planların ise mikro düzeyde kurumsal planlar olduğu, bir ara kademe olarak fiziki plan niteliğinde olan çevre düzeni planları yerine bölge planlarının referans alınmasının daha uygun olacağı, beşeri ve kurumsal kapasite bakımından nüfusu ellibinin üzerindeki belediyelerde stratejik plan yapılmasının daha etkili ve yerinde olacağı, performans planı olmaksızın stratejik planın işlevsel ve operasyonel olmayacağı, bu nedenle yıllık operasyonel düzeyde bütçe - stratejik plan ilişkisinin performans planı ile kurulmasının gerekçesiyle bir, üç ve dördüncü fıkralarının yeniden düzenlenmesi suretiyle,

- 45 inci maddesi; maddenin içeriğinin daha iyi ifade etmesi amacıyla matlabının yeniden düzenlenmesi suretiyle,

- 49 uncu maddesi; dördüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "görevlendirme" ibaresinin yanlış anlaşılmalara meydan vermemek amacıyla metinden çıkarılması; son fıkrasına, ödenecek ikramiyenin çalışılan sürelerle orantılı olarak ödemeyi sağlamaya dönük bir hükmün eklenmesi suretiyle,

- 50 nci maddesi; birinci fıkrasında yer alan "İçişleri Bakanlığınca" ibaresinin, kadro unvanlarının değişikliğinin belediye ve il genel meclisince yapılması amacıyla "ilgili meclislerce" olarak değiştirilmesi suretiyle,

- 51 inci maddesi; son fıkrası, fazla mesai uygulamasından azami fayda sağlanması ve fazla mesai yapanlar ile yapmayanlar arasında ayrım yapılması amacıyla belediye başkanına da yılı Bütçe Kanununda gösterilen sınırlara uymak kaydıyla miktar ve süre konusunda yetki tanınarak yeniden düzenlenmesi suretiyle,

- 57 nci maddesi; birinci fıkrasında yer alan "ilgili bakanlığın" ibaresinin ifadeye açıklık kazandırmak ve yetki kargaşasını önlemek amacıyla "İçişleri Bakanlığının" şeklinde değiştirilmesi ve belediyelere sulh hukuk tarafından kararlara karşı asliye hukuku mahkemesine itiraz etme yetkisi veren bir hükmün maddeye son fıkra olarak eklenmesi suretiyle,

- 67 nci maddesi; hizmet yüklenimlerinin kapsamının genişletilmesi ve Anayasaya uygunluğu sağlamak amacıyla ayrıntılı bir şekilde tadat edilerek yeniden düzenlenmesi suretiyle,

- 68 inci maddesi; (d) bendinin belediyelerin borç sarmalına düşmemeleri amacıyla toplam borç stokları üzerine bir limit konularak yeniden düzenlenmesi, iç borçlanma sınırını ve iç borçlanmada yetkili organ ve makamları belirten yeni bir metnin maddeye (e) bendi olarak eklenmesi, Bakanlar Kurulunca kabul edilecek bazı projelerle ilgili olarak yapılacak borçlanmaların (d) bendindeki sınırın dışında değerlendirmesini sağlayacak bir hükmün maddeye (f) bendi olarak eklenmesi ve son fıkrasının belediyelerin mali durumlarının daha sıkı denetiminin yapılabilmesi amacıyla yeniden düzenlenmesi suretiyle,

- 69 uncu maddesi; birinci fıkrasında yer alan "bireylere ve kooperatiflere satmak" ibaresinin metinden çıkarılması, ikinci fıkrasında yer alan "açıklık ve rekabet ilkesine uygun olarak yapılır" ibaresinin "2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabidir" şeklinde değiştirilmesi ve son fıkrasının başında yer alan "Bu maddenin" ibaresinin "Bu fıkranın" şeklinde değiştirilerek fıkranın, üçüncü fıkranın sonuna eklenmesi suretiyle,

- 83 üncü maddesi; yanlış uygulamalara sebebiyet vermemek amacıyla Tasarıda geçen ve yeniden değerlendirmeye tabi tutulacak parasal miktarların geçtiği maddelerin tadat edilmesi suretiyle,

- 84 üncü maddesi; 12.9.1960 tarihli ve 80 sayılı 1580 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin 58 inci bendinde Tevfikan Belediyelerce Kurulan Toptancı Hal'lerin Sureti İdaresi Hakkında Kanun uyarınca belediyelerce kurulan hallerin kiraya verilememekte dolayısıyla işlettirilememekte olduğu ve amme emlakinden sayıldıklarından mahkeme kararları nedeniyle satılmaların da mümkün olmadığı, bu durumun çözümlenmesi amacıyla bu Kanunun uygulanmayacak hükümler arasında sayılması; 560 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 5179 sayılı Kanunla mülga olduğu, bu nedenle bu Kanun Hükmünde Kararname yerine bu Kanunun isminin zikredilmesi suretiyle,

- 85 inci maddesi; redaksiyona tabi tutulmak suretiyle,

- 86 ncı maddesi; 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanununun ek 48 inci maddesinin (b) fıkrası ile aylıklarını personel kanunlarına göre almayan iştirakçilerin yararlanacağı ek göstergelerin ne şekilde tespit edileceğinin belirlenmiş olduğu, bu nedenle konu birliğinin sağlanması açısından belediye başkanlarının yararlandırılacağı makam ve temsil veya görev tazminatlarının ödenmesine ilişkin esasların söz konusu Kanunun makam tazminatı ödenmesinin düzenlenmeye tabi tutulmasının daha uygun olacağı gerekçesiyle yeniden düzenlemek suretiyle,

- Stratejik planlamanın kamu kesimi ve belediyeler için çok yeni ve kurumsal kapasitelerin geliştirilmesini gerektiren bir yaklaşım olduğu, ilk planların hazırlanması için de bir eğitim ve teknik hazırlık ihtiyaç duyulacağı gerekçesiyle bu Tasarıyla belediyelerin altı ay içinde hazırlanmasını öngördüğü stratejik planları bu Kanunun yürürlüğünü takiben hazırlanması gereken ilk stratejik planları için bir yıl olarak uygulanacağına yönelik bir düzenlemenin Tasarıya geçici 7 nci madde olarak eklenmesi suretiyle,

- Belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile sermayesinin % 50'sinden fazlası belediyelere ait şirketlerin 31.5.2004 tarihi itibariyle diğer belediyeler ile kamu kurum ve kuruluşlarından olan alacakları ve bunlara olan borçlarının bu Kanun yayımını izleyen altı ay içinde mahsup edilmesini ve belediyelerin kalan borçlarını bir ödeme planına bağlanması, mahsup ve kesinti işlemlerinin karara bağlanmasında yetkili bir komisyon oluşturulmasını öngören bir düzenlemenin Tasarıya geçici 8 inci madde olarak eklenmesi suretiyle,

- 1, 2, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 28, 29, 31, 33, 38, 40, 42, 43, 44, 46, 47, 48, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 87, Geçici 1, 2, 3, 4, 5, 6 ve yürürlük ve yürütmeye ilişkin 88 ve 89 uncu maddeleri aynen,

Kabul edilmiştir.

Ayrıca Tasarının tamamı kanun tekniğine uygun düzeltmelerin yapılması ve yazım hatalarının giderilmesi amacıyla redaksiyona tabi tutulmuştur.

Raporumuz, Genel Kurulun onayına sunulmak üzere Yüksek Başkanlığa saygı ile arz olunur.

Ulusal sınırlar içerisinde yaşayan insanların ortak nitelikteki gereksinimlerini karşılamak devletin temel görevidir. Bu temel görevi gerçekleştirecek devleti dar ve geniş anlamda tanımlamak mümkündür. Dar anlamda devlet, kamu tüzel kişilerinin yalnızca merkezi ve siyasal nitelikte olanlarını kapsar. Yerel yönetimler bu kapsam içinde yer almazlar. Geniş anlamı ile devlet, örgütlü kamu gücünün bütününü ya da kamu tüzel kişilerinin hepsini içerir. Yerel yönetimler bu kapsam içinde ele alınabilirler. Devleti diğer kurumlardan ayıran başlıca özellikleri ise devletin en geniş hacimli örgütlenme biçimi olması, ileri düzeyde işbölümü sonucu devletin faaliyetlerinin gerçekleşmesi ve tüm bunları yapabilecek erke sahip olmasıdır. Devletin bu erki elinde bulundurması ise egemenlik kavramı ile tanımını bulur.

Siyasal bir organizasyon olan devletin merkezi idareyi kurmasının temelinde "herhangi bir ülkede yaşayan insanların ortak nitelikteki iç ve dış güvenlik, adalet, toplumsal refah ve kalkınmanın sağlanması, sosyal güvenliğin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi gibi amaçlar yatar". Bu amaçların gerçekleştirilmesi için her ülkede yönetim görevi ve sorumluluğu ile hizmetler, merkezi yönetim ve yerel yönetim olmak üzere iki ayrı otorite ve örgüt arasında paylaştırılmıştır.

Yönetimler arası hizmet bölüşümü deyiminden anlaşılması gereken kamusal ve yarı kamusal nitelikteki hizmetlerin merkezi yönetim ve yerel yönetim birimleri arasındaki dağılımıdır. Yönetimler arasında hizmetlerin görülebilmesi için neden ayırıma gidilmesi gerekir sorusunun yanıtı ise; etkinlik, hizmette vatandaşa yakınlık, tarihi ve siyasal nedenler ile açıklanmaktadır.

Bir hizmetin yerel nitelik taşıması için genelde iki ölçüt öne sürülmektedir. Bunlardan birincisi, hizmette "ölçek ekonomileri"dir. Yönetim birimi, ölçek ekonomilerini gerçekleştirmeye olanak tanıyacak ölçüde büyük tutulmalıdır. Burada ölçek ekonomisi kavramı, hizmette üretilen miktar arttıkça, birim hizmet maliyetinin düşmesi anlamında kullanılmaktadır. Ölçek ekonomileri ile üretilen hizmetlerde birim maliyeti, merkezi üretim sürecinde daha düşük olabilecektir.

İkinci kriter ise Hizmette vatandaşa yakınlık ilkesi, bir hizmetin prensip olarak vatandaşa en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesini ve sadece bu birim tarafından ya hiç yada yeterince etkin bir biçimde yerini getirilmeyen hizmetlerin bir üst birim tarafından üstlenilmesini gerektirmektedir. Hizmetin vatandaşa yakınlığından hareketle en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesi hususunda standart yoktur. Çünkü hizmetlerin vatandaşa yakınlığı kadar ölçek sorununun da göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Hizmetin özelliğine göre en yakın idari bazen köy, belediye olabilirken, bazen bölgesel, bazen de merkezi idare olabilmektedir. Örneğin; elektrik, iç güvenlik ve benzeri faaliyetlerin daha etkin, verimli ve kaliteli gerçekleştirilebilmesi için, bölgesel veya ülke ölçeğinde örgütlenmesi kaçınılmaz bir zorunluluk olarak karşımıza çıkmaktadır.

Üniter yapıya sahip olan Türkiye'de yerel yönetimlerin yerine getirdiği hizmetler 5 ana grupta toplanabilir. Bunlar;

1. İmarla ilgili görevler (İmar planı, inşaat ruhsatı, kaçak inşaatlarla mücadele, kamulaştırma vb.)

2. Kent hizmeti ile ilgili görevler (Çöp toplama ve yok etme, toplu taşıma, itfaiye vb.)

3. Ekonomik nitelikli görevler (Hal ve pazar, toplu konut, ekmek fabrikası, süpermarket vb.)

4. Sosyal ve Kültürel hizmetler (Sinema-konser salonu, spor tesisi, kütüphane, kurslar, kreş)

5. Kontrol ve denetim (Fiyat kontrolü, inşaatların denetimi, gıda ve çevre sağlığı kontrolü, ceza uygulama vb.) dır.

Hizmetlerin sunumunda yönetimler arasında kesin ayırımlara gitmek gerçekçi bir yaklaşım tarzı olmayabilir. Aynı hizmet türü ile yerel ve merkezi yönetim farklı gerekçelerle ilgilenebilir. Örneğin ilköğretim hizmetinden sağlanan faydanın bir kısmı yerel olarak kabul edilebilir. Fakat bu, hizmetin yerel yönetimlerce sunulması için yeterli koşul değildir. Ölçek ekonomileri ve eğitimin tüm ülkede eşit koşullarda sağlanması gibi nedenler ile merkezi yönetimce sunulması istenebilir.

Yukarıda etraflıca açıklanan nedenlerle merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında kesin ayrımlara gitmek gerçekçi bir yaklaşım olmadığı için Anayasada merkezi idare, "kamu hizmetlerinin gereklerine göre" genel yetkili kılınmıştır. Nitekim, Anayasanın "Merkezi İdare" başlığını taşıyan 126 ncı maddesinde,

"Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. (...)" denilmiştir.

Bu hükümden anlaşılacağı üzere, merkezi idarenin kuruluşu esas olarak coğrafi bakımdan düzenlenmiş, fakat merkezi idarenin üstleneceği kamu hizmetleri bakımından bir açıklık getirilmemiştir. Bu konuda maddede yapılan belirleme sadece "kamu hizmetlerinin gereklerine göre..." ifadesidir. Bunun anlamı ise açıktır yani merkezi idare genel yetkilidir.

Merkezi idarenin görev ve yetkileri, Anayasada belirlenen temel hak ve hürriyetlerden anlaşılmaktadır. Ancak, Anayasada örgütlenme ile ilgili düzenlemede görevler ve hizmetler sayılarak sınırlandırılmamıştır. Anayasanın 127 nci maddesinin beşinci fıkrasında "Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir" denilmek suretiyle merkezi yönetimin yetkileri ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlenirken merkezi yönetimin görev ve hizmetleri şunlardır şeklinde hiç bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

Merkezi yönetim ile mahalli idareler arasındaki görev bölüşümü, bunlar arasındaki ilişkilerin niteliğini ve yoğunluğunu belirleyen unsurların başında gelmesi açısından ayrı bir önem taşımaktadır. Kamu görevlerinin değişik düzeydeki yönetim birimleri arasında paylaştırılması, ülkelerin devlet felsefesine, geleneklerine ve toplumsal-ekonomik yapılarına göre belirlenmektedir. Uzun mahalli idareler geleneğine sahip ülkelerde, yerel birimlerin merkeze verilen, düzenleyici, üretici, hizmet sunucu bir dizi görevi de üstlenmiş olduğu görülmektedir. Bu nedenle merkez-yerel biçiminde, evrensel nitelikli ayrım yapmak olanaksızdır. Daha fonksiyonel ölçütler olarak yerel nitelikli, yerel halka yönelik, yerel katkıya elverişli, küçük ölçekli, daha verimli olarak yapılabilecek, mali güçlerin olanak verdiği görevlerin, mahalli idarelere bırakılması gerektiği söylenebilir.

Yerel yönetimleri düzenleyen kanun tasarıları ile Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Kanun Tasarısı birlikte değerlendirildiğinde, yönetimler arası hizmet bölüşümünde gerçekçi kriterlere yer verilmediği görülmektedir.

Bu genel değerlendirmeden sonra Tasarının katılmadığımız veya eksik bulduğumuz maddelerine ilişkin görüşlerimiz aşağıda sıralanmıştır.

1. Yerel Yönetim Tasarılarının en zayıf noktası, kaynak paylaşımını sağlayacak mekanizmaları yaratmamış olmasıdır. Kaynak paylaşımı ve yerel yönetimlerin öz kaynaklara sahip olmasının sağlanması yalnızca kaynakların etkin kullanımı açısından değil, bilinçli, hesap soran ve hizmet bedelini ödemeye hazır birey ve sivil toplum yaratılması açısından da önemlidir.

Hizmetlerin devrinden sonra ilgili Bakanlık bütçelerinde bu hizmetlere ilişkin ödeneklerin yerel yönetimlere transferine dayalı bir kaynak paylaşımı, yerel yönetimlerin hem yönetsel hem de demokratik kurum olarak gelişmelerini engelleyecektir. Yerel yöneticiler hizmetlerin yetersizliği durumunda "Ankara ödenek vermiyor!" mazeretinin arkasına sığınacaklar ve yerel kaynaklara dayalı gelişme tamamen ortadan kalkacak, yerel yönetimler merkeze daha bağımlı hale gelecektir.

Tasarılar ile birlikte mali paylaşım ve yerel yönetimler gelir kanunu tasarılarının hazırlanmaması bir eksikliktir.

2. Tasarının "birleşme ve ayrılmalar" başlığını taşıyan 8 inci maddesinin birinci fıkrasında "... iltihak olunacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmaksızın" ifadesine yer verilmiştir.

Bilindiği üzere 1988 yılında Türkiye tarafından imzalanan "Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı" 1991 yılında bazı çekinceler ile, 3723 sayılı Yasa ile onaylanmıştır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın Türkiye tarafından da benimsenen "Yerel Yönetim Sınırlarının Korunması" başlığını taşıyan 5 inci maddesi aynen şöyledir:

"Yerel yönetimlerin sınırlarında, mevzuatın elverdiği durumlarda ve mümkünse bir referandum yoluyla ilgili yerel topluluklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamaz."

Tasarıda iltihak olunacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmadan belde sınırlarında değişiklik yapılması, usulüne göre yürürlüğe konulmuş olan söz konusu uluslararası anlaşmaya uygun düşmemektedir.

3. Tasarının "Tüzel kişiliğin sona erdirilmesi" başlığını taşıyan 11 inci maddesinin birinci fıkrası hükmü,

"Belediye sınırı veya meskûn sahası, bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına, 5.000 metreden daha yakın duruma gelen belediye ve köylerin tüzel kişiliği; genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması durumunda, Danıştay'ın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığının teklifi üzerine müşterek kararname ile kaldırılarak bu belediyeye katılır. Tüzel kişiliği kaldırılan belediyenin mahalleleri, katıldıkları belediyenin mahalleleri haline gelir. Tüzel kişiliği kaldırılan belediye ile köylerin memur ve işçileri kadro ve pozisyonlarıyla birlikte, taşınır ve taşınmaz mal, hak, alacak ve borçları katıldıkları belediyeye intikal eder." şeklindedir.

Bu hüküm ile, bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000'in üzerinde olan bir başka belediyenin sınırına 5.000 metreden daha yakın hale gelen belediye ve köylerin; genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması durumunda, Danıştay'ın görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı'nın teklifi üzerine müşterek kararname ile tüzel kişiliklerinin sona erdirilerek ilgili belediyeye katılması öngörülmektedir.

Tasarı ile yapılan düzenleme, tüzel kişilikleri sona erdirilip ilgili belediyeye katılması söz konusu yerel toplulukların yani belediye ile köy halkının, katılma konusunda kendilerine referandum yoluyla danışılmasını öngörmediğinden biraz önce sözü edilen söz konusu uluslararası anlaşmaya uygun düşmemektedir.

4. Son dönemlerde "yönetişim" konusundaki bütün isteklere, gelişmelere ve çeşitli deneyimlerin yaşanıyor olmasına karşın, Belediyeler Kanunu Tasarısının 13. maddesindeki Hemşehri Hukuku maddesi 1580 sayılı yasadakinden daha ileri bir düzenleme getirmemektedir. 1930 yılından bu yana yasal bir hak olmasına karşın etkin olarak işlemeyen hemşehri hukukunun, ancak aktif katılımı teşvik edecek yeni düzenlemelerle yaşama geçirilebilmesinin mümkün olabileceği açıktır.

Hemşehrilerin etkin katılımını sağlayacak ilk önemli adımın "saydamlık" ve "bilgi edinme hakkı" olduğu kuşkusuzdur. Yeni yetkilerle donatılan belediyelerin karar almadan ve uygulamaya geçmeden önce, mali kaynaklar ve harcamalar konusunda "hemşehrilerini" bilgilendirmesi, gereksinmelerini ve eğilimlerini saptaması da önemli bir konudur. Soyut bir hemşehri hukukunun, somut bir uygulama haline nasıl dönüşeceği konusunda yeterince bilgi birikimi olduğu açıktır.

Bu çerçevede, beldenin stratejik planının hazırlanması ve yıllık programların uygulanmasından önce kararlardan doğrudan etkilenecek "hemşehrilerin" bilgilendirilmesi ve onların da kararlara katılımı sağlanabilir. Bu çerçevede, belde halkının Belediye Meclisinin gündemine katkıda bulunma hakkı, ya da alınan bir meclis kararına toplu itiraz hakkı gibi düzenlemeler de getirilebilir. Yine bazı imar yatırım ya da harcama kararları için referandum yaparak görüşlerin alınması da bu bağlamda düşünebilir.

Demokratikliği sadece seçimlere indirgemediğimiz zaman belediyenin uygulamalarının hemşehri denetiminden geçmesinin yollarının aranması önemli bir çaba olmaktadır. Kararlara katılımın yanı sıra, belde halkının belediye yönetimine güvensizlik duyduğu durumlarda yerel yöneticileri "görevden çekilmeye çağrı hakkının" ihdas edilmesi, hemşehri denetimini sağlayan bir yöntem olarak uygun olabilir.

5. Tasarının 13 ve 14 üncü maddelerinde belediyelerin sosyal yardımlarına ve bunlardan yararlanacaklara ilişkin çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Ancak olması gereken anlayış belediyenin sosyal yardımda bulunması değil sosyal hizmet sistemi içinde gerekli önlemleri alması ve etkinliklerde bulunmasıdır.

Türkiye'de toplumsal dışlanma ve kent yoksulluğunun önlenmesi görevini üstlenen etkin bir sosyal hizmet sisteminin eksikliği gün geçtikçe daha fazla hissedilmektedir. Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü'nün çok kısıtlı olanaklarla sürdürmeye çalıştığı sosyal hizmet faaliyetlerinin, sosyal yurttaşlık kavramını dikkate alan çağdaş bir sosyal hizmet sistemine dönüştürülmemiş olması büyük bir eksikliktir. Bu eksiklik son dönemlerde, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, belediyeler ve Sivil Toplum Kuruluşlarının, hiç de sistematik olmayan bir biçimde rastgele dağıttıkları "sosyal yardım" faaliyetleriyle doldurulmaya çalışılmaktadır. Yoksullukla mücadeleye yardım etmeye hazır görünen ve yerel nüfusla yakın ilişkisi olan belediyeler çağdaş bir sosyal hizmet sisteminin geliştirilmesine öncülük yapabilir.

Bu bağlamda tasarının (Madde 13; Madde 14; Madde 38/n; Madde 60/i) sosyal yardım konusuna atıfta bulunulmakla birlikte sadece "sosyal yardım"dan söz etmesi önemli bir eksiklik olarak görülmektedir. Bu maddelerin "sosyal hizmet" olarak düzenlenmesi, çağdaş sosyal politika araçlarının kullanılmasına uygun bir ortamın hazırlanması açısından yararlı olacaktır.

Toplumsal dışlanmanın önlenmesi ve yoksullukla mücadele gibi, çok önemli ve hassas konunun çok boyutlu bir ele alışı gerektirmesi ve sadece "ayni ya da nakdi yardım" olarak tasarlanması çok yetersizdir. Toplumsal dışlanmanın önlenmesi için geliştirilecek sosyal politikaların iyi düzenlenmiş bir "sosyal hizmet" kurumu çerçevesinde sistematik bir biçimde ele alınması gereklidir. Özel bir uzmanlık alanı olan sosyal hizmet ve sosyal yardım konularının hangi grupları ya da kişileri kapsayacağı ve bu hizmetin nasıl düzenleneceği ve ne tür projelerle yaklaşılacağı gibi konulara profesyonelce yaklaşılması gerekmektedir.

Sosyal politika uygulamalarının yurttaşlık temeline dayanan bir hak olarak kabul edilmesi çağdaş toplumların önemli unsurlarından biridir. Son dönemlerde, toplumsal dışlanma ve özellikle çok daha karmaşık niteliklere bürünmekte olan kentsel yoksullukla mücadele edilmesi konuları küresel ölçekte de tartışılan ve çözüm aranan konulardan biridir. Bu nedenle bu konunun, sadece, doğrudan gelir ya da ihtiyaç transferi anlamına gelen "sosyal yardım"la sınırlanması günün koşullarına cevap vermekten çok uzaktır. Kaldı ki, sosyal yardımın da gerektiğinde bir yurttaşlık hakkı olarak, keyfilikten uzak ve bireyin onurunu zedelemeyecek bir biçimde, hangi koşullarda, hangi sürelerde ve nasıl verileceği konusunun da bir uzmanlık konusu olduğu kabul edilmelidir.

Sosyal yardımın "sadaka" zihniyetiyle dağıtılması, bu önemli konuyu kişilerin inayetine veya siyasi manipülasyonuna bırakacağı gibi, belediyenin kıt kaynaklarının etkin olarak kullanılmaması ve iyi niyetle olsa bile beklenen toplumsal kaynaşmayı sağlamaması sonucunu doğurabilecektir.

Belediyelerdeki sosyal hizmet ve sosyal yardım çalışmalarının Avrupa Sosyal Şartına uyması sağlanmalıdır.

6. Tasarının 14 üncü maddesi belediyelerin görev ve sorumluluklarını düzenlemektedir. Belde halkının müşterek mahalli ihtiyaçlarının karşılanması belediyelerin görevidir. İmar planı yapma yetki ve görevi de bunlardandır.

1980 sonrasında belediyelere merkezden aktarılan en önemli yetki olan imar planı yapma yetkisi, son yirmi yıldır belediyelerin kaynak ihtiyacı olmadan kullandıkları en önemli yetkidir. Bu yetkinin belediyelere devredilmesinin önemli sonuçlarından biri, yerel yönetimlere ilginin artması ve yerel politikayı canlandırmasıdır. Ancak, bu konuda yapılan araştırmalar bu ilginin, tüm hemşehrilerden çok, bu konuyla ilgili meslek ve iş gruplarına dönük olduğunu göstermektedir. Devredilmesi tasarlanan yeni yetkilerin, diğer kentsel grupların da yerel yönetimlere ilgisini artıracağı tahmin edilebilir.

Diğer taraftan, belediyelerin, neredeyse hiçbir otoriteye hesap vermeden, yirmi yıldır kullandıkları plan yapma yetkisinin doğurduğu olumsuz sonuçlar, artık gerçekçi olarak değerlendirilmeli ve bu değerlendirmeler yasal düzenlemelere yansıtılmalıdır. Tasarı bu açıdan yeni yaklaşım veya çözüm getirmemektedir.

İmar planı yapımı gibi evrensel kuralları olan ve yetkin teknik bilgi gerektiren bir yetkinin ehil kadrolarca yapılmamasının ve üstelik popülist bir siyasal ortamda kaynak harcamadan yandaşlara rant dağıtan bir araç haline gelmesinin sonuçlarını doğal ve doğal olmayan afetler yaşandıkça hep birlikte gözlemleyebiliyoruz.

Yerel yönetimlerin kamuoyu önündeki güvenirliğini büyük ölçüde zedeleyen bu yetkinin kullanımının kısıtlanmasının ve denetim altına alınmasının "popülist olmayan" bir politika olduğu halde kamuoyu tarafından büyük ölçüde destek bulacağı açıktır. Bu yetkinin kısıtlanmasına ve denetim altına alınmasına sadece bu kararın yetkin olarak kullanılmamasından yarar uman çevreler karşı çıkacaktır. Bir anlamda, yerel yönetimlere yeni bazı yetkiler verilirken plan yapma yetkinin kısıtlanmasını, kötü planın bedelini yaşamlarıyla; kötü konutlarda ve kentsel ortamlarda yaşayarak ödeyen kentlilerin destekleyeceği muhtemeldir. Bugünkü konjonktürde kamuoyunun büyük ölçüde bu yetkinin etkin denetiminden yana olduğunu öngörmek mümkündür.

Geri dönülmez etkileri olan bu yetkinin, eşgüdüm, yönlendirilme ve denetim mekanizması kurulmadan belediyelere devredilmiş olması, kentlerimizde yaşanan imar anarşisinin en önemli nedenlerinden biri olarak kabul edilebilir.

Tümü deprem bölgesi içinde olan ve doğal afetler karşısında çaresizliği açıkça gözlemlenen Türkiye'de, mevcut imar planlarının, uygulamaların ve imar denetiminin tıpkı bir acil durum planlaması gibi yeniden ele alınmasına gerek vardır. Mevcut imar plan yapım sürecinin iyileştirilmesi, sadece yeni alanların imara açılması yönünden değil, mevcut imarlı ve imarsız alanlardaki tüm yapı ve konut stokunun iyileştirilmesi açısından da bütüncül bir yaklaşımla ele alınması gerekmektedir. Bu da ancak, yerel yönetimlerin plan yapma yetkisini kullanırken dikkate alacakları ilkeler, ana kararlar ve strateji bazında, köylerde imar planlamasını zorunlu kılmak koşuluyla ulusal, bölgesel ve il düzeyinde etkin karar-eşgüdüm ve denetim yapacak ve bir "Planlama ve Uygulama Otoritesi" oluşturularak çözümlenebilir.

Mevcut Belediye Yasa Tasarısı, imar planlarının yapımı; kentsel arsa üretimi; mevcut imarlı ve imarsız konut stokunun iyileştirilmesi ve acil durum planlaması konularını, birbiriyle ilişkilendirilmeden ele almaktadır. Tasarı bu konuları yakın geçmişte yaşanan depremleri ve diğer doğal afetleri göz önünde tutarak ele almamakta ve bunların, planlama ve imar düzeniyle ilişkilerini kurmamaktadır. Bu deneyimlerin gerçekçi olarak değerlendirilmesi, demokratiklik-etkinlik eksenlerinin hassas dengesini gözeterek yepyeni bir kurumsal düzenlemeyi kendiliğinden getirecektir.

Bu bağlamda, yasadaki "hazine arazilerinin devriyle" ilgili Geçici Madde 1; "arsa ve konut üretimi" ile ilgili 69 uncu madde; "acil durum planlaması" ile ilgili 53 üncü madde aşağıda belirtilen gerekçeler çerçevesinde sınır düzeni ve imar ve planlama ile ilgili maddelerle birlikte düşünülerek yeniden ele alınmalıdır.

Tasarısının 4 üncü maddesinin belediyenin kuruluşuyla ilgili "nüfus" eşiğini yükseltmesi ya da 5 inci madde; 11 inci madde ve 89 uncu maddede getirilen sınır düzenlemeleri, belediyelerin Madde 14'te belirtilen "imar ve planlaması ve uygulaması" yetkisini, geçmişe göre daha etkin ve başarılı yürütebilmesi için yeterli önlemler değildir.

Son dönemlerde yaşananlar, belediye sınırları içindeki imarlı alanların da sorunlarla dolu olduğunu göstermiştir. Diğer taraftan, belediye sınırları dışındaki alanlar ve özellikle esnek imar uygulama olanağı veren köy ve orman statüsündeki alanların da planlama ve imar açısından düzenlenmesi ve denetlenmesi de acil bir gereksinmedir. Bu nedenle, yeni düzenlemenin belediye içi ve dışı tüm alanları dikkate alacak bir biçimde yapılması gereklidir.

Özetle, yukarda sözü edilen, fiziki planlama ve imar konusunda ulusal, bölgesel ve il düzeyinde ilke kararları geliştiren ve bu konularda eşgüdüm, yönlendirme ve denetim yapacak bir güçlü bir "planlama" otoritesine gereksinim devam etmektedir.

Ulusal ve bölgesel düzeyde, hem mevcut konut ve yerleşme stokunun sorunlarını ele alacak; hem de gerekirse yeni kentsel alan üretilmesini öngörecek; çevre ve yerleşme konularında genel kararlar üretecek, o bölge halkının da bilgilenmesini, gereksinmelerini ve katılımını sağlayacak çağdaş bir "planlama" otoritesinin, "finansman" konusunu da dikkate alacak biçimde yeni bir anlayışla geliştirilerek bu taslakta yer alması yararlı olacaktır.

7. Tasarının 15/i maddesinde belirtildiği üzere belediyeler borç alabilirler. Tasarının 18/d maddesi hükmüne göre, borçlanmaya karar vermek Belediye Meclisinin yetkisindedir. İç ve Dış borçlanmanın usul ve esasları ise, 68 inci maddede belirlenmiştir. 68 inci maddenin (b) bendinde, en son kesinleşmiş bütçe gelirinin, Vergi Usul Kanununda belirlenen yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yüzde 10'unu geçmeyen iç borçlanmanın belediye meclisinin kararı, yüzde 10'u geçen miktarlar için meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığı'nın onayı ile yapılabileceği hükme bağlanmıştır.

İçişleri Bakanlığı'nın onayının alınması konusunda Tasarıda olduğu şekilde bir ayrımın yapılması yerinde değildir. Belediyeleri, görevleriyle orantılı gelire kavuşturamayan devlet, zaman zaman belediye borçlarını ertelemek ya da tümüyle üzerine alarak ortadan kaldırmak yolunu seçmiştir. Bu amaçla 1980 yılından önce üç kez belediyelerin borçlarının silinmesi veya ertelenmesi yoluna gidilmiştir. Son olarak Ekim 1991 seçimlerinin ardından kurulan hükümet, 1992 yılında çıkardığı 3836 sayılı "Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Birbirlerine Olan Borçlarının Tahkimi Hakkındaki Kanun" uyarınca belediyelerin 1 trilyon liraya yaklaşan Hazine borçlarını silmiş, bir bölümünü de tahkim etmiştir.

21 Ekim 2003 Gün ve 25266 Sayılı Resmi Gazetede Yayımlanan 13 Ekim 2003 Gün ve 2003/6286 Sayılı 2004 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı Eki Kararda aynen (R.G. 28.10,2003, Sa. 25273);

"Borç kullanımı ve ödemelerinde mali prensiplerin sağlıklı bir şekilde oluşmamasının bir sonucu olarak; Hazine, garanti verdiği dış borçların geri ödemesinin önemli bir bölümünü üstlenmek zorunda kalmıştır. Nitekim, 1992-2002 döneminde Hazine toplam 4.950 milyon dolar borç ödemesini üstlenmiştir. Hazine tarafından üstlenilen toplam miktar 2003 yılının ilk yarısında 5.131 milyon dolara ulaşmıştır. Hazine garantili dış borçlanmaya 1998 yılından itibaren bütçe kanunlarıyla getirilen sınırlama sonrasında Hazine garantisi ile sağlanan dış kredi miktarı oldukça azalmış ve 1998 yılında 2.442 milyon dolar olan mahalli idareler garantili dış borç stoku, 2002 yılında 1. 703 milyon dolara, 2003 yılının birinci çeyreği itibarıyla 1.401 milyon dolara gerilemiştir.

4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde başlatılan çalışmalarla mahalli idarelerin borç geri ödemeleri konusunda olumlu gelişmeler sağlanmıştır. Bununla birlikte, uzlaşma sağlanamayan idarelerle, yükümlülüklerin yerine getirilmesi konusundaki genel direnç sebebiyle, sorun çözülememiş durumdadır. Hazine Müsteşarlığı verilerine göre, 30 Haziran 2003 tarihi itibarıyla, 5.230 trilyon TL'si vadesi geçmiş olmak üzere, mahalli idarelerin Hazineye toplam 10.919 trilyon TL borcu bulunmaktadır.

2004 yılında, mahalli idarelerin gelirlerinin 15.788 trilyon TL, harcamalarının 16.429 trilyon TL, GSMH içindeki paylarının ise sırasıyla yüzde 3,76 ve yüzde 3,91 olması öngörülmüştür. Böylece, mahalli idareler açığının 641 trilyon TL olması, GSMH içindeki payının da yüzde 0,15 düzeyinde gerçekleşmesi hedeflenmiştir. " denilmektedir.

Hazine Müsteşarlığı'nın verilerine göre 30.09.2003 tarihi itibariyle Hazine'nin yerel yönetimlerden alacakları 11.440.662 katrilyon TL. dir. Bunun 5.915.873 katrilyon TL'si vadesi geçmiş borçtur. Vadesi geçmiş borçların; 2.976.986 katrilyon TL'si garantili borç, 355.018 trilyon TL' si devirli borç, 2.583.781 katrilyon TL.'si yap-işlet-devret projeleri borcudur. 5.524.879 katrilyon TL. tutarındaki vadesi gelmemiş borçların; 1870.948 katrilyon TL' si devirli borç, 3.513.816 katrilyon TL' si garantili borç, 140.115 trilyon TL' si yap-işlet-devret projeleri borcudur. Yerel yönetimler yasa tasarıları, belediye ve bağlı kuruluşlarının borçlanmasında çok önemli düzenlemeler yapmıştır. Bilindiği gibi 4749 sayılı Kanun iç borçlanmaya Hazine garantisi veya kefalet verilmesini yasaklamıştır. Yasa tasarılarında dış borçlanmanın yatırım projeleri için yapılabileceği hükme bağlanmıştır. 4749 sayılı Kanun, dış borçlanmayı belirli kurallara bağladığından yerel yönetimlerin iç borçlanma yoluna başvurmaları ihtimali daha yüksektir. Yerel yönetimlerin gelir kaynakları henüz net bir şekilde belli olmadığı için ne miktarda borç yapabileceklerini şimdiden kesin olarak söylemek mümkün olmamakla beraber yapılan çalışmalarda genel bütçeden yapılacak transferler hariç, 2004 yılı belediye ve il özel idarelerinin bütçe gelirleri toplamının 14 katrilyon TL. olacağı tahmin edilmiştir. Yani, 2004 yılında yaklaşık 28 katrilyon TL. tutarında iç ve dış borç yapabileceklerdir. Bütçeden yapılan transferler de hesaba katıldığında bu miktarın 40-50 . katrilyon TL'ye ulaşacağı rahatlıkla söylenebilir. Bu rakamlar yerel yönetimlere çok büyük miktarda borç yapma yolunun açıldığını göstermektedir. Belediyelerin Hazine'ye olan II katrilyon TL. tutarındaki borçlarının ödenmesindeki sorunlar dikkate alındığında oluşturulan sistemin sürdürülebilir bir borç yapısına uygun olmadığı açıkça ortaya çıkar.

Bu açıklamalardan, belediyelerin Hazine garantili dış borçlarında bütçe kanunları ile getirilen sınırlamalara bağlı olarak artış oranında bir azalma olsa da Hazine'ye olan iç borçlarının artarak devam ettiği, netice itibariyle yerel yönetimlerin finansman durumunda rahatlama olmadığı anlaşılmaktadır. Bu durum da bu konuda belediyeler üzerindeki vesayet yetkisinin gerekli kıldığı denetimin öneminin açık bir göstergesidir.

Diğer yandan Tasarıda, belediye meclisinin kararının bakanlıkça onanmaması halinde ne gibi bir işlem yapılacağı belirlenmemiştir. Yürürlükteki 1580 sayılı Kanunun 71 inci maddesine göre, kararın bir hafta içinde tasdik edilmemesi halinde, belediye meclisinin tetkik istemi üzerine bir ay içinde Danıştay'ın vereceği kararın kesin olduğu belirtilmiştir. Tasarıda da bu paralelde bir düzenleme yapılmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

Öte yandan maddenin şu riskleri taşıdığım da dikkate almak gerekir.

Dış Borçlanma Açısından; Kanun tasarıları yerel yönetimlerin yapacağı dış borçlanmanın 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi Hakkındaki kanun hükümlerine tabi olmak ve yatırım programında yer almak koşuluna bağlamıştır. 4749 sayılı kanunun ve tamamlayıcı mevzuatının yukarıda sayılan hükümleri incelendiğinde mevcut halleri ile mahalli idarelerin dış borçlanmasının oldukça sıkı kurallara tabi olduğu ve bazı sorumluluk (örneğin müteselsil sorumluluk) ve denetim mekanizmaları ile somut kriterlere dayalı kredi izin müessesesi ile mahalli idare dış borçlanmasına (garantili veya garantisiz) sınırlar getirildiği söylenebilir.

Mevcut mevzuatın yerel yönetimlerin dış borçlanmasını sıkı kurallara tabi kılmasının başında bu kuruluşların geçmişte hazine garantisi ile (esasen mahalli idarelerin uygulamada kendi başlarına dış kredi bulmaları oldukça güçtür) yapmış oldukları borçlanmayı kendilerinin asıl borçlu sıfatıyla ödemeyip garantör sıfatıyla Hazineye ödettirmeleridir. 1996 - 2003 yılları arasında Hazinenin mahalli idareler adına ödemek durumunda kaldığı dış borçların toplamı 5.2 milyar dolar olup bu yaklaşık olarak her yıl vadesi gelen garantili borçların % 60'ının Hazine tarafından ödenmesi anlamına gelmektedir. Bu kapsamda hazinenin Belediyelerden vadesi geçmiş 6.5 katrilyon TL alacağı bulunmaktadır. (Hazine Şubat 2004 Borç Yönetim Raporu s.50). Buna hali hazırda vadesi gelecek olan 5.6 katrilyon TL'lık alacak da eklendiğinde Hazine'nin mahalli idarelerden olan alacaklarının ödenmediği bir ortamda 4749 sayılı Kanun ve tamamlayıcı mevzuatı çerçevesinde getirilmiş olan kurallarla belediyelerin kullanabilecekleri dış borçlanma imkanı oldukça kısıtlı kalacaktır.

Buna karşılık Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile belediyelere yeni hizmetler yetkiler devredilirken buna ilişkin yeterli özkaynağın temin edilememesi durumunda büyük ihtimalle dışarıdan borçlanma arayışına girilmesi ve bunun sonucunda 4749 sayılı yasanın disiplin sağlayan hükümlerinin yumuşatılması yönünde eğilimlerin yoğunlaşması bir risk unsuru olarak görülmelidir.

İç Borçlanma Yönünden: Mahalli İdareler Kanun Tasarılarında belli kısıtlar ile bu kuruluşların iç borçlanmaya gitmesi hükümleri getirilmiştir. Borçlanabilmek için meclisin salt çoğunluğunun oyu yeterli olacaktır. Oysa borçlanma gibi önemli bir konuda salt çoğunluk yerine 2/3 çoğunluk aranması daha doğru olurdu. Buna karşılık 4749 sayılı kanun Hazine iç borçlanmasını ve yukarıda saydığımız nedenlerle mahalli idareler dahil diğer kuruluşların dış borçlanmasını düzenlerken Hazine dışı kuruluşların iç borçlanmasını ayrıca düzenlememiş ancak 8 inci maddesinde "Hazine kamu ve/veya özel kurum ve kuruluşlarının yurt içi piyasalardan yapacağı borçlanmalara garanti veya kefalet veremez" diyerek iç borçlanmayı dış borçlanmanın aksine hazine garantisi dışında tutmuştur.

Diğer taraftan merkezi hükümet adına Hazine borçlanmasının da yoğun olduğu gerçeği karşısında yerel yönetimlerin (ve özellikle büyükşehir belediyelerinin) ağırlıklı olarak tahvil ihracı suretiyle iç piyasaya girmelerinin uyumsuzluk yaratacağı gözardı edilmemelidir. Bu nedenle Belediyeler Kanun Tasarısının 68 inci maddesindeki İçişleri Bakanlığı'ndan izin alınması sürecine Hazine Müsteşarlığı'nın da uygun görüşünün alınması şeklinde bir ekleme yapılmasının daha uygun olacağı değerlendirilmektedir. Hatta Hazine Müsteşarlığı kamu finansman dengesini göz önünde bulundurarak sınırlamalar getirmeye yetkili olmalıdır.

Burada altı çizilmesi gereken bir diğer önemli konu da, İçişleri Bakanlığı'nın vereceği onayın ne şekilde oluşacağıdır. Eğer söz konusu bakanlık geleceği yükümlülük altına sokacak bu nitelikli kararları onaylama yetkisi ile karşı karşıya kalacaksa tıpkı denetim ve bütçe konularında olduğu gibi buna göre organizasyon yapısını güçlendirmek zorunluluğu ile karşı karşıya kalacaktır. İller Bankasının yeniden yapılandırılması sürecinde özellikle bu tür mali ve finansal nitelikli düzenlemelerin dikkate alınması önem taşımaktadır. Aksi takdirde düzenlemeler ile amaçlanan mali nitelikli konuların başka tür problemler ortaya çıkarmasına engel olunamayacaktır.

Ayrıca, İller Bankası'ndan nakit kredisi kullanılmasıyla ilgili olarak bu tasarıda veya İller Bankası' nın yeniden yapılandırılması çerçevesinde çıkacak olan tasarıda sınırlayıcı nitelikli düzenlemelerin yer alması gerektiği düşünülmektedir. Bu nitelikli sınırlayıcı hükümler İller Bankası'nın daha objektif çalışmasını da sağlayacaktır.

Bu konuya ilişkin olarak son bir nokta da belediyelere bağlı ama ayrı tüzel kişiliği olan şirketlerin iç borçlanmayla ilgili sınırlamaya tabi olup olmayacağı konusudur. Benzer düzenlemeler söz konusu şirketler için de olmalıdır. Aksi durumda, başta büyükşehir belediyeleri olmak üzere özellikle belediyeler bu sınırlama dışına çıkmak için çeşitli mali yöntemler (fiscal tncks) geliştirebileceklerdir.

Temel yaklaşım yerel yönetimlerin borçlanmasının sermaye harcaması niteliğindeki harcamalar için söz konusu olmasıdır. Birkaç ülke uygulaması hariç cari harcamalar için yerel yönetimlerin borçlanma yetkisi bulunmamaktadır. Bu kural yerelleşmenin en yoğun olduğu ülkeler için de geçerli olmaktadır.

Borçlanma konusunda ülkelerin önemli bir kısmında borçlanma üzerinde bir üst sınır ve izin süreci bulunmaktadır. Bu bağlamda bazı ülke örneklerine bakarsak:

- Geçiş sürecindeki on ülkeden sadece üçünde borçlanma üzerinde çok sınırlı veya hiç olmayan bir kontrol bulunmaktadır (Çek Cumhuriyeti ve Slovak Cumhuriyeti), diğer ülkelerde ise kimi ülkede oldukça sınırlayıcı olan kontroller ve izinler bulunmaktadır.

- Bulgaristan ve Slovenya'da yerel yönetimlerin borçlanması üzerinde getirilen yeni düzenlemeler çerçevesinde oldukça katı kurallar ve sınırlamalar bulunmaktadır.

- Belçika' da sermaye harcamaları için yerel yönetimler önemli bir esnekliğe sahip olmakla birlikte cari nitelikli harcamalar için sadece kısa dönemli borçlanmalar yapabilmektedirler.

- Danimarka'da belediyeler eğer belirlenmiş sektörlere yönelik olarak yatırım harcaması niteliğinde borç kullanacaklar ise izin almadan borçlanma yapabilmektedirler. Bunun dışında yapılacak borçlanmalar İçişleri Bakanlığı'nın onayına tabi olmaktadır.

- İtalya' da bölgesel ve yerel idareler borçlanabilmekte ve tahvil çıkarabilmektedirler. Kanun ile borçlanma üzerine altın kural denilen tavan sınır getirmiştir. Borç servisi kendi gelirlerinin yüzde 25'ini aşmamakta ve sadece sermaye harcamaları için borçlanabilmektedir.

- İspanya' da belediyeler sadece sermaye harcamaları için belli bir yılı aşmayacak vadede borçlanabilmektedirler. Eğer borç servisi cari gelirlerinin yüzde 25'ini aşmıyorsa Maliye Bakanlığı'nın onayını almalarına gerek bulunmamaktadır. Bununla birlikte, merkezi idare uygulanan makro ekonomik politikanın gerekleri doğrultusunda limit ve sınırlamalar koyabilmektedir.

- İngiltere'de yerel yönetimlerin cari harcamalarını finanse etmek için borçlanmaları yasa ile engellenmiştir. Sadece sermaye niteliğindeki harcamaları için borçlanabilmektedirler.

Türkiye'nin kamu borç stokunun büyüklüğü ve kamu finansman dengeleri dikkate alındığında yerel yönetimlere tanınan borçlanma olanağının büyüklüğü ve - sakıncaları kendiliğinden ortaya çıkar.

8. Tasarının 15 inci maddesinin son fıkrasında "Belediye vergileri, resimleri, harçları ve proje karşılığı borçlanma yoluyla elde edilen gelirleri, şartlı bağışlar ile kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları haczedilemez" denilmiştir. Bu hükümden belediyelerin "kamu hizmetlerinde fiilen kullanılmayan mallarının" haczedilebileceği anlaşılmaktadır. Bu hüküm yerel yönetim sistemini "iflas kurumuna" açacak bir düzenlemedir. Söz konusu gelirler o idarenin gördüğü kamu hizmetinin karşılığıdır. Bu gelirlerin haczinin öngörülmesi o idarenin kamu hizmeti görememesi ile eş anlamlıdır. 1580 sayılı Kanunun 19 uncu maddesinin 7 nci fıkrasında yer alan düzenlemeye göre; haczedilebilirlik için, doğrudan doğruya kamu hizmetinde kullanılmama ve akar (gelir) getirmeme koşulları birlikte aranmaktadır. Tasarıdaki düzenlemenin de bu doğrultuda olmasında yukarıda açıklanan nedenle yarar bulunmaktadır.

9. Tasarının "Belediye meclisinin görev ve yetkileri" başlığını taşıyan 18 inci maddesinin (c) bendinde, "Belediyenin imar planlarını görüşmek ve onaylamak" belediye meclisinin görevleri arasında sayılmıştır. 1985 yılında yürürlüğe giren 3194 Sayılı İmar Kanunu imar planlarını kademelendirerek temel ilke olarak, makro seviyedeki planların (Bölge planı ve çevre düzeni planı) merkezi yönetimce, alt ölçekli imar planlarının da (nazım imar planı, uygulama imar planı ve mevzi imar planı) yerel yönetimlerce hazırlanmasını öngörmüş, belediye ve mücavir alan sınırları içinde (istisnalar hariç) imar planı yapmak, yaptırmak ve onama yetkileri belediyelere verilmiştir. Bu aslında yasanın getirmiş olduğu en büyük yeniliktir. Yetkinin yerel yönetimlere verilmesi merkeziyetçilikten uzaklaşma, yetkinin yaygınlaşması, işlerin yerinde ve ihtiyaca göre kısa sürede yapılması açısından ileri bir adım olarak değerlendirilebilir Ancak yasa ve yönetmelikler belirtilen çizgide uygulanmadığından istenilen amaca uygun gerçekleştiği söylenemez.

Özellikle yeni kurulan ve ekonomik gücü olmayan belediyelerimiz teknik eleman yönünden son derece yetersiz durumdadır. Büyük çoğunluğunda teknik eleman yoktur. Teknik eleman bulunan belediyelerin ise büyük çoğunluğu yetkilerini politik ve menfaat çıkarları doğrultusunda kullanmaktadır Yasa ve yönetmeliklere aykırı plan değişiklikleri yaparak ve kendi yandaşlarına çıkar sağlamakta veya kendilerine muhalif olanların mağduriyetlerine sebep olmaktadırlar. Haklarını idare mahkemelerinde arayanlar ise mahkemelerde dosya sayılarının çok yoğun olması nedeniyle yıllarca beklemek zorunda kalmakta, bu arada kentlerimizde çarpık yapılaşma süratle devam etmektedir.

Büyükşehir Belediyeleri Kanunu Tasarısının 11 inci maddesi hükmü ile, Büyükşehir belediyesine, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetleme yetkisinin verilmesi yerinde olmakla beraber yapılan yasa dışı uygulamaların tümüyle ortadan kaldırılması için yeterli değildir. Belediyelerin imar uygulamalarını denetleyecek il veya bölge kurullarının oluşturulması için Tasarıda gerekli düzenlemenin yapılması, yararlı olduğu gibi yerel yönetim sisteminde reforma giden yolda atılacak önemli adımlardan da biri olacaktır.

Yönetimde reform kavramı, yönetim sisteminde aksayan, gereği gibi işlemeyip verimlilik ve etkinliği engelleyen yöntem ve mekanizmaların saptanıp sistemden çıkarılması, bunların yerine etkinliği ve verimliliği artıracak, aksaklıkları giderecek mekanizmaların devreye sokulmasıdır. Tasarı böyle bir anlayışın çok uzağındadır.

Bu bağlamda, 3194 sayılı kanun ile plan onama konusunda yetkili kılınan belediyeler ve valiliklerin bu yetkileri kullanabilecek biçimde reorganizasyonunun gerçekleştirilmesi zorunludur. Tasarıda bu amaçla yapılacak düzenlemede (Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği, Şehir Plancıları Odası'nın görüşleri de alınarak) imar birimleri verilen yetki ve sorumluluğa uygun biçimde genişletilmeli, imar birimlerinin imar adası ve imar parseli ölçeğinde uygulama ve denetimi sağlanırken, Fen İşleri Birimleri yapı ölçeği ile sınırlandırılmalı ve bu alanda gerçekten uzmanlaşmaları sağlanmalıdır.

10. Tasarının 18 inci maddesinin (i) bendi hükmüne göre, "Bütçe içi işletmeler ile Türk Ticaret Kanununa tabi ortaklıklar kurulmasına, kurulmuş veya kurulacak ortaklıklara katılmaya veya ayrılmaya, sermaye artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar vermek" belediye meclisinin görev ve yetkileri arasındadır. Yine Tasarı'nın 69 uncu maddesi hükmüne göre, "Belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir,"

Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 4046 sayılı Kanunun 26 ncı maddesinin son fıkrasında, "Belediyeler ve diğer mahalli idareler ile bunların kurdukları birlikler tarafından ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunulması, Bakanlar Kurulunun iznine tabidir" denilmiştir.

Tasarı ile yapılan düzenleme söz konusu hüküm ile çelişmektedir. Yürürlükte olan bir kanunu ortadan kaldırmadan, o kanunda yer alan hususları dikkate almaksızın ve tamamen yürürlükteki kanunun aksine bir hüküm getirilmesi bir hukuk devletinde asla kabul edilemeyecek bir durumdur. Çünkü böyle bir durum, hukuk düzeninden beklenen belirliliği engeller.

11. Tasarının 18 inci maddesinin (j) bendi, belediyeye ait şirket(lerin) özelleştirilmesi konusunda belediye meclislerini yetkilendirmektedir. Belediye şirketleri konusu, bir bakış açısına göre, yürürlükteki belediye mevzuatının en sorunlu alanıdır. Türkiye Cumhuriyeti'nin tarihinde, Belediye şirketlerinin a'dan z'ye düzenlendiği bir yasa hiçbir zaman çıkarılmamıştır. Tasarı bu çok önemli eksikliğin giderilmesi için fırsat vermekte ise de bu fırsat kullanılmamıştır.

Günümüzdeki uygulamada, belediye meclisi kararlarından hareketle ve kolayca karşılanan bazı idari koşullar yerine getirilerek, "özel hukuk tüzel kişisi" biçiminde belediye şirketleri kurulabilmektedir. Belediye şirketlerinin etkinlikleri tamamen özel hukuk kurallarına göre olmakta; şirket yöneticileri, aynı özel hukuk kişileri gibi bu kuruluşları yönetebilmektedir. Mevcut sistemin sakıncası, özellikle şirketlerin kuruluş sözleşmesine, belediyelere "kamu hizmeti" olarak yasayla verilmiş görevlerin yazılmasında ortaya çıkmaktadır. Bu sayede, o etkinlik, "kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesi" yönteminin ayrılmaz bir parçası olan "ihale" koşulu da aşılarak, "özel hukuk kişisi"ne gördürülen "özel-ticari" bir etkinliğe bir şirket sözleşmesi ile dönüştürülmektedir. Yasayla, yani "yasama işlemi" ile kurulmuş olan bir "kamu hizmeti"nin bu niteliği yine ancak yasayla kaldırılmak gerekir. Oysa, "idari işlem"lerle bir kamu hizmeti "fiilen" bir özel-ticari etkinliğe dönüştürülebilmektedir. Devamında, kamu hukuku rejiminin özellikle "denetim"e ilişkin koşul ve kayıtlarından soyutlanmış olarak, hizmet, tamamen özel hukuk kurallarına göre yürütülebilmektedir. Bu durum, 1982 Anayasası'nın, özelleştirmede "kanun" arayan 47. maddesine açıkça aykırıdır. Özelleştirmeye ilişkin bazı yasal düzenlemelerde belediye şirketlerinin "özelleştirilmesi"nden söz ediliyor olması durumu değiştirmemekte, Tasarıdaki Anayasa'ya aykırılığı ortadan kaldırmamaktadır. Kamu tüzel kişisi olmayan bir özel hukuk tüzel kişisinin nasıl "özelleştirileceği" bir tarafa; böyle bir özelleştirme ile yasanın kamu hizmeti saymaya devam ettiği bir etkinliğin, idari işlemle özel hukuk kişisine, bazen "tekel" de oluşturacak biçimde "devredilmesi" ne İdare Hukukuna, ne de Anayasa'nın 47 nci maddesine göre olanaklıdır.

12. Tasarının 20 nci maddesinde belediye meclisinin olağanüstü olarak toplanabilmesine olanak veren bir hüküm bulunmamaktadır. Belediye meclisinin bir ay içinde toplantı yapacağı gün sayısının artırılmış olması olağanüstü toplantı yapma ihtiyacını ortadan kaldırmaz.

13. Tasarının 25 inci maddesi ile Denetim Komisyonunun kurulması öngörülmektedir.

Denetim Komisyonuna ilişkin Tasarı hükmü genel nitelikte düzenlemeler getirmekle birlikte son dönemde bütçesel karar sürecinde saydamlığı ve hesap verme sorumluluğunu artırmaya yönelik olarak kamu mali yönetiminde ve mali denetim sisteminde yapılan değişiklikleri içerecek şekilde tasarlanmadığı tespitinde bulunulmuştur. Maddenin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısında yer alan ilgili hükümler çerçevesinde eksiktir.

2005 yılından itibaren uygulamasına geçilecek olan yeni sistemde kurumsal düzeyde stratejik planlama, iç kontrol, iç denetim gibi yeni süreçler devreye girmektedir. Bu yeni süreçlerin getireceği yeni mekanizmaların Meclis Denetim Komisyonu tarafından mutlak şekilde dikkate alınması gerekmektedir. Bu komisyonun çalışma sürecindeki etkinliğini artıracağı gibi yeni öngörülen mekanizmaların doğru algılanması ve etkin bir şekilde uygulanması konusunda belirleyici dinamik bir faktör olacaktır.

Günümüzde modern kamu mali yönetim ve denetim sistemlerini geleneksel uygulamalardan ayıran özelliklerin başında rol ve sorumlulukların açık olması ve açık olarak tanımlanmış görev ve yetkilere göre kurumların denetim işlevlerini yerine getirmesidir. Dolayısıyla meclis üyeleri arasından gizli oyla seçilen ve konunun doğrudan uzmanı olmayan komisyon üyelerinin belediye hesap ve işlemlerini denetleyebilmesi için denetim de öncelikle neleri sorgulayacaklarının çerçevesinin çizilmesi gerekmektedir.

Konu bu çerçevede değerlendirildiğinde maddenin aşağıdaki hususlarda eksik olduğu görülmektedir.

Sadece hesap ve işlemlerin değil stratejik planların ve uygulama sonuçlarının ayrıntılı incelenmesi.

Belediyeyi yükümlülük altına sokan faaliyetlerin temel inceleme ve denetleme başlıkları içinde olması ve bunlarla ilgili belediyenin başlangıç hedeflerinin uygulama sonuçları çerçevesinde sorgulanması. Başta borçlanma ve borçların sürdürülebilirliği ile ihale ve büyük yatırım projeleri olmak üzere hedef ve uygulama sonuçlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde açık bir şekilde ortaya konması.

Vergi ve benzeri piyasa ve vatandaş üzerinde yükümlülük yaratan kararların ve uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi.

Belediyenin hizmet sunumu çerçevesinde sahip olduğu varlıklardaki artışın ve azalışın incelenmesi.

Faaliyet raporları, iç denetçilerin hazırladıkları kapsamlı denetim raporları, Sayıştay'ın dış denetim raporları ve İçişleri Bakanlığının yetkili denetim ve kontrol birimlerinin raporları çerçevesinde hesap ve işlemlerin denetlenmesi.

Bunlar Meclis Denetim Komisyonunun denetim sürecinde dikkate alması ve sonuçlandırması gereken temel noktalar olmalı, bunların dışında komisyon kendi ilgisine göre denetimi genişletmelidir. Ancak Meclis Denetim Komisyonu genel hükümlerde belirtilen denetim usullerinin dışında bunlarla çatışacak ve bu denetim sonuçları ile ters düşecek mükerrer denetim görevleri üstlenmemelidir.

14. Tasarının 33 üncü maddesine göre belediye encümeni seçilmiş ve atanmış üyelerden oluşmaktadır. Anayasanın 127 nci maddesi uyarınca yerel yönetimler, "karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri"dir. Belediye encümenlerinin karar organı mı, yoksa yürütme organı mı olduğu, üzerinde fikir birliği sağlanamayan bir konudur.

Anayasa Mahkemesi 22.06.1988 gün ve E:1987/18, K: 1988/23 sayılı kararında, il daimi encümenini, "il kamu tüzelkişiliğinin karar organlarından biri" olarak kabul etmiş ve il daimi encümeninde memurların da yer almasını sağlamaya yönelik yasal düzenlemeyi iptal etmiştir. Öte yandan yine Anayasa Mahkemesi, 13.06.1988 gün ve E: 1987/22, K:1988/19 sayılı kararında,

"Anayasa gereği kuruluşları ayrı yasalarla düzenlenmiş üç ayrı yerel yönetim biriminden en özgün yapıyı taşıyan belediyeler, 14.4.1930 günlü, 1580 sayılı Belediye Kanunu'na göre kurulmuşlardır. Bu yasaya göre, belediye tüzelkişiliğinin organları, belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı olup belediye meclisiyle belediye encümeni karar, belediye başkanı ise yürütme organıdır." denilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin anılan kararları karşısında, belediye encümeninde memur üyelere -hem de toplanma ve karar çoğunluğunu elde tutar sayıda- yer verilmesi, Tasarının Anayasaya uygun olarak hazırlanmadığını göstermektedir. .

15. Tasarının 37 nci maddesinde belediye başkanlarının siyasi partilerin genel idare kurulu ve parti meclisi üyeliklerinde bulunabilmesine yönelik hüküm belediye başkanlarının işlerini aksatabileceğinden doğru değildir.

16. Belediye Personel sistemi, günümüzde beş tipik özellik sergilemektedir.

1. Yerel yönetimlerde esnek istihdam geçici işçilik eliyle gerçekleştirilmektedir.

2. Şirketleşme ve taşeronlaşma, belediye-içi ve belediye-dışı istihdam sistemleri doğmasına yol açmıştır.

3. Belediyelerde bürokrasinin bütünlüğü ve sürekliliği kırılmıştır.

4. Merkezi yönetim "tahsisçilik" işlevine sıkışmıştır.

5. Personel rejimini belirleme mekanizmaları içinde belediyelerin ve belediye çalışanlarının ağırlığı yoktur.

Yerel yönetimlerde kadro ve istihdam sayılarına ulaşabilmek oldukça güç bir iştir. Özellikle belediyelerin bağlı kuruluş, birlik, şirket gibi giderek artan sayıda yan kuruluşlar eliyle çalışmaları, sayısal verilere ulaşmayı oldukça güçleştirmektedir.

Yerel yönetimlerde memur, işçi, sözleşmeli olmak üzere üç statüde personel çalıştırılmaktadır. Personel rejiminde açık bir hukuksal zemini olmamakla birlikte, son on yıldan bu yana "geçici işçilik" olarak adlandırılan bir yeni kategori türemiş bulunmaktadır.

İl özel idaresi, belediye ve köylerde kadro - istihdam sayılarına ulaşmak hala önemli bir sorundur. Konu ile ilgili iki merkezi kurum, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü ve Devlet Personel Başkanlığı'dır. Bu kurumlar personel varlığına ilişkin verilere sahip olmalarına karşın, bunları düzenli ve sağlıklı biçimde erişilebilir kılınmış değillerdir.

Belediyelerin örgütlenmesinde ortaya çıkan "holdingleşme" eğilimi, personel yapısına ilişkin rakamsal büyüklüklerin edinilmesini güçleştiren başlıca nedenlerden biridir. Belediyeler, personel sayılarını belediye ana bünyesinde çalışanlar, bağlı kuruluşlar, işletmeler ve şirketlerde istihdam edilenleri birleştirerek verme eğiliminde değildirler. Bilgilerin "belediye ana bünyesi" ve "belediye kuruluşları" temelinde toplanması gereği zorunluluk haline gelmiş bulunmaktadır.

"Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı" ile "Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar"ın kabulüne ilişkin 23.6.2003 tarihli Bakanlar Kurulu Kararında;

"Devlet Personel Rejimi Reformu: Bu çalışma, Devlette Genel Kurumsal Yapının Gözden Geçirilmesi ile Merkez İdare ve Yerel Yönetim Reformu çalışmaları ile uyumlu olarak, Devlet Personel Rejimi reformu aşağıdaki temel ilkeler doğrultusunda hazırlanacaktır" denilerek bu temel ilkeler gösterilmiştir. Bu temel ilkelerden biri de;

"Devlette asli ve sürekli görevler belirlenecek ve bu görevi yürütenlerin dışındakiler İş Kanununa göre çalıştırılacak, asli ve sürekli görevlerde çalışanlar tüm kamu çalışanlarının belli bir oranını geçemeyecek" olmasıdır. Bu temel ilke doğrultusunda gerekli belirleme yapılmış değildir.

Tasarının norm kadro uygulamasına ilişkin düzenlemeleri bu açıdan eksiktir.

17. Belediyelerin denetimi, ''yardımcı olmak", "rehberlik etmek" amacıyla yapılacaktır. Denetim "mevzuata, hedeflere, performans ölçütlerine, kalite standartlarına göre" yapılacaktır. Bu işlem "tarafsız analiz, ölçme, değerlendirme, sonuçları rapor etme" işidir. Rapor, "ilgililere duyurulacak" tır. Tasarının 53 üncü maddesi denetimi böyle tanımlamakta "inceleme-soruşturma" içeriğinden söz etmemektedir; bu yönüyle sistem "teftiş sistemi" olmaktan çıkmıştır. Belediyelerin mali ve performans denetimi Sayıştay tarafından; diğer idari işlemleri İçişleri Bakanlığı tarafından yapılacaktır. Anayasanın 127 nci maddesinin beşinci fıkrasının öngördüğü idari vesayet, merkezden yönetimin yerel yönetimler üzerinde yapabileceği ve yasa ile düzenlenmesi gereken bir denetim yetkisidir. Bu denetim yetkisi, Tasarıda olduğu üzere merkezden yönetimin elinde salt ve biçimsel bir denetim ve otorite aracı olarak düşünülemez. Bu yetki, aynı zamanda mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amaçlarına yöneliktir. Bu amaçların salt idari işlemlerle sınırlı bir vesayet yetkisi ile gerçekleştirilmesi ise olanaksızdır.

53 üncü maddede, belediyelerin denetiminin amacı açıklanırken "performans ölçütleri" ibaresine yer verilmekle yürütmenin performans ölçütlerini belirlemek konusunda asli düzenleme yapmasına imkan tanınarak, asli düzenleme yetkisi, Anayasanın 7 nci maddesine aykırı biçimde yürütmeye devredilmiş olmaktadır. Böyle bir durum, idareye belirtilen konularda takdir yetkisini dilediği gibi kullanma keyfi olarak belirleyebilme imkanını vermektedir ki, böyle bir düzenleme de, yürütmenin kanuniliği ilkesi çerçevesinde değerlendirilmesi sonucu, Anayasanın 8 inci maddesine aykırı düşmektedir.

Anayasaya göre yürütmenin asli düzenleme yetkisi, Anayasanın gösterdiği ayrık haller dışında yoktur. Bu yetki Anayasanın 7 nci maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiştir ve devredilemez. Yürütme, ancak yasayla asli olarak düzenlenmiş alanda kural koyabilir.

Anayasanın çeşitli maddelerinde yer alan "kanunla düzenlenir" deyiminden neyin anlaşılması gerektiği hususuna Anayasa Mahkemesi, kararlarıyla açıklık getirmiştir. Örneğin, 18.6.1985 günlü, E.185/3, K. 1985/8 sayılı kararında, konuyu şöyle belirginleştirmiştir:

"Yasa koyucu, belli konularda gerekli kuralları koyacak, çerçeveyi çizecek, eğer uygun ve zorunlu görürse, onların uygulanması yolunda sınırları belirlenmiş alanlar bırakacak, idare, ancak o alanlar içinde takdir yetkisine dayanmak suretiyle yasalara aykırı olmamak üzere bir takım kurallar koyarak yasanın uygulanmasını sağlayacaktır."

Esasen Anayasanın 8 inci maddesinin, yürütme yetkisi ve görevinin Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir, hükmünün anlamı da budur"(Anayasa Mahkemesinin 22.6.1988 tarih E. 1987/18,K. 1986/23, sayılı kararı, RG. 26.11.1988, sa.2001).

Diğer yandan, her kademedeki yöneticilerin görevlerini performans ölçütlerine göre yapıp yapmadıklarının değerlendirilmesi, sonuçları itibariyle adaletsiz, kayırmaya açık ve bireysel rekabeti kışkırtacak bir durum yaratmaktadır. Zira bu düzenlemede kişisel performansın nasıl ölçüleceği, bunun objektif kriterlerinin neler olacağı ve kim tarafından değerlendirileceği soruları cevapsız kalmakta ve subjektif değerlendirmelere yol açmaktadır. Her kademedeki yöneticilerin sorumluluklarının, değerlendiricilerin algılayışlarına göre belirlenmesi ayrımcılığa ve eşitsizliğe meydan verecektir. Bu nedenle söz konusu ibare, Anayasanın 10 uncu maddesi hükmüne de aykırıdır.

Ayrıca Tasarı idari vesayeti en az düzeye indirmiştir. İdari vesayetin azaltılarak özerkliğin geliştirilmesi olumludur ama bu idarelerin hesap vermekle yükümlü oldukları unutulmamalıdır. Yani, hesap verme sorumluluğu, özerkliğe feda edilmemelidir. Mahalli müşterek ihtiyaç olarak nitelendirilerek merkezi idareden alınıp, belediyelere verilen görev ve hizmetler çok büyük bir olasılıkla merkezi idarenin yerel yönetimlere transfer edeceği kaynaklarla yerine getirilecektir. Tahsis edilen kaynaklarla ilgili hesap verme sorumluluğunun nasıl yerine getirileceği belli değildir. Merkezi idarenin yerel yönetimlerin bütçeleri ve stratejik planları üzerinde vesayet yetkisi öngörülmemiştir. Merkezi idarenin yerel yönetimlere verdiği para ve kaynakların nasıl kullanıldığını denetleme yetkisi de yoktur. Belediyeler Kanunu Tasarısının 55 inci maddesinde düzenlenen denetim böyle bir yetki içermemektedir. İç denetçilerin yapacağı denetimin de Sayıştay'ın yapacağı denetimin de merkezi idare adına yapılmadığı açıktır. İçişleri Bakanlığı'nın mali işler dışında kalan diğer idari işlemleri denetlemesi ise, idari işlemlerin idarenin bütünlüğüne ve kalkınma planı ve stratejilerine uygunluğunu denetlemekle sınırlıdır ve bu sınırlı denetimin nasıl sonuçlanacağı belli değildir. Bu nedenle İçişleri Bakanlığı'nın veya Merkezi İdarenin ilgili kurumlarının yapacağı denetimin mali denetimi de kapsayacak şekilde düzeltilmesi gerekir.

Denetim konusundaki en önemli eksikliklerden biri, yolsuzluklarla ilgili soruşturmalar konusunda yaratılan boşluktur. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı teftiş kurullarını ortadan kaldırmış ve iç denetçilere soruşturma yapma yetkisi vermemiştir. Belediyeler Kanunu Tasarısında, İl Özel İdareleri Kanunu Tasarısında ve Büyükşehir Belediyeleri Kanunu Tasarısında, yaratılan bu boşluğu giderecek düzenlemeler yoktur. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısının 77 nci maddesinde İçişleri Bakanlığına verilen yetki de soruşturma yapmayı içermeyen bir yetkidir. Tüm bu nedenlerle kanun tasarıları, yolsuzlukla mücadele perspektifine sahip değildir. Zaten genel olarak denetimle ilgili maddelerin düzenlenmesinde özensizlik vardır.

18. Tasarının "Hizmetlerde aksama" başlığını taşıyan 57 nci maddesinde, belediye hizmetlerinin ciddi şekilde aksatıldığının ilgili bakanlığın talebi üzerine "yetkili hukuk hakimi" tarafından belirleneceği hükme bağlanmıştır. Ancak idarenin kamu gücü kullanarak yaptığı işler idare hukukuna tabidir. Bu işlerden doğan uyuşmazlıklara da idari yargıda bakılır. Bu nedenle, söz konusu belirlemenin "tespitin" yetkili idare mahkemesinde yapılacağı şeklinde maddedeki düzenlemenin düzeltilmesi gerekmektedir.

19. Tasarının 62 nci maddesi hükmüne göre, belediye başkanı tarafından hazırlanıp eylül ayı başında encümene sunulan bütçe, kasım ayının birinci gününden önce belediye meclisine sunulacaktır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 18 inci maddesinde, mali yılbaşından en az yetmiş beş gün önce TBMM'ye sunulacak olan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına mahalli idarelerin bütçe tahminlerinin de eklenmesi öngörülmüştür. Bu nedenle, merkezi yönetim bütçe kanun tasarısının sunumuna yetiştirilebilmesi için, Tasarının 62 nci maddesindeki bütçe hazırlanma süresinin öne çekilmesi yerinde olacaktır.

"Belediye bütçesine ilişkin esas ve usuller ile muhasebe ve raporlama standartları, çerçeve hesap planı ile düzenlenecek raporların şekil, süre ve türleri Maliye Bakanlığının görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı tarafindan çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir" denilmiştir.

20. Tasarının 70 inci maddesine göre belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabilir. Tasarının 18/i maddesi de bununla ilgilidir. Belediye bazı hizmetlerini 7l inci maddeye göre işletme tesisi suretiyle gerçekleştirebileceğinden ayrıca şirket kurmasına gerek bulunmamaktadır.

Ayrıca belediyelerce şirket kurulması piyasa ekonomisi kurallarına uygun düşmemekte ve rekabeti bozucu bir etki yaratmaktadır.

Böyle bir düzenleme açıkça yolsuzluklara açık bir yapının oluşmasına yol açacaktır. Nitekim bugün yerel yönetimlerdeki BİT’ler pek çok yolsuzluğun kaynağı durumundadır. Kaldı ki bunların denetimi de Türk Ticaret Kanunun çerçevesinde olacağından, bir kamu kaynağının kullanımı açıkça kamunun denetimi dışında da tutulmaktadır.

Belediye şirketlerinin çoğunun kuruluş sözleşmesinde, belediyelere yasa ile verilen kamu hizmetlerinin belediye şirketleri tarafından yerine getireceği yazılıdır. Belediyelerin, şirket kurarak görevlerini bunlar eliyle yürütmesi, bir tür dahili taşeronluk uygulamasıdır. Yasa ile belediyelere verilen kamu hizmetinin idari bir işlemle özel hukuk kişisine devredilmesi hukukun genel ilkelerine de, Anayasanın 47 nci maddesine de aykırıdır. Bir yasama işlemi ile oluşturulan herhangi bir kamu hizmeti, idari bir işlemle fiilen "özel hukuk kişilerine" gördürülmektedir. Bu Anayasanın özelleştirmede Kanun arayan 47 nci maddesine açıkça aykırıdır.

Bu düzenlemenin doğal sonucu, belediyelerin bütün hizmetlerinin şirketler kurarak verilebilir hale gelmesidir. Bu düzenleme, belediye şirketleri konusunda halen mevcut olan yoğun yakınmaları giderici özelliğe haiz değildir. Mahalli müşterek ihtiyaç olarak adlandırılan her çeşit hizmetin, şirket kurma yoluyla yerine getirilmesine sınırlama getirilmemiştir. Getirilen bu yasal çerçeve için yerel yönetimlerin, kamu hizmeti sunan idari birim olma özelliği tümden ortadan kalkabilir. Belediyelere verilen her türlü görevlerin şirketler aracılığıyla yerine getirilmesinin yolu açılabilir. Geçmiş dönemde en çok yakınılan şeyin, özel hukuk hükümlerine tabi belediye şirketlerinin yeterince denetlenememesi sonucu kamuoyunda usulsüzlük iddialarının yoğunlaşması olduğu ve bu gerçeğin İçişleri Bakanlığı genelgesine yansıdığı unutulmamalıdır. Halen geçerli olan mevzuatta hangi alanlarda şirket kurulacağı konu bakımından belirlendiği halde, her alanda şirket kurulduğu (belediyelerin şirket kurma yetkisinin sınırlandırılmadığı yorumu ile) ve belediye şirketlerinin bir araya gelerek yeni bir şirket kurabildikleri, ayrıca vakıfları ve birlikleri aracılığıyla veya kurulu bir şirketi bağış olarak kabul etmek suretiyle de şirket sahibi olabildikleri unutulmamalıdır. Bu açıdan yeni yasal düzenlemeler, mevcut olumsuzlukları giderici hükümler içermemekte, tam tersine olumsuzlukları artırıcı bir nitelik taşımaktadır.

21. Tasarının "Borç ve alacakların takas ve mahsubu" başlığını taşıyan 72 nci maddesi ile "Bu madde gereğince yapılacak mahsup işlemlerine ilişkin esas ve usuller, İçişleri Bakanlığının olumlu görüşü alınarak, Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir." hükmü getirilmektedir.

Bu hüküm ile belediyenin yerel yönetimlerden veya merkezi idare kuruluşlarından olan ister özel hukuk ister kamu hukukundan (vergi, resim, harç) kaynaklansın tüm alacak ve borçları için zorunlu bir "takas-mahsup sistemi" getirilmektedir. Böyle bir sistemin anlamı ise şudur: Belediyeleri, yerel yönetimler veya merkezi idare kuruluşlarından olan hiçbir alacağını nakden veya hesaben tahsil edemeyecekleri gibi borçlarını da bu şekilde ödemeyeceklerdir. Kaynağı ne olursa olsun bütün alacak ve borçlar takas-mahsup yoluyla itfa edilecektir.

Söz konusu maddenin gerekçesinde düzenlemenin amacı; merkezi idarenin belediyeye olan borçları için faiz ödemediği halde, belediyeden olan alacakları için yüksek oranda faiz alması nedeniyle ortaya çıkan belediye mağduriyetinin kısmen de olsa giderilmesi olarak açıklanmıştır. Ancak, bilindiği üzere faiz alacağı ya kanundan ya da sözleşmeden doğar. Her iki durumda da hak sahibinin hukuken bu alacağı tahsil yetkisine haiz olduğu açıktır. Kaldı ki, bu konuda maddede herhangi bir düzenleme de yapılmamıştır.

Düzenleme birikmiş borç/alacak stokunu tasfiyeye yönelik olmayıp daimidir. Bu şekliyle bütçe prensiplerine aykırıdır.

22. Tasarının 73 üncü maddesinin beşinci fıkrasının son cümlesinde "Kentsel gelişim projesi kapsamında bulunan mülk sahipleri tarafindan açılacak davalar, mahkemelerde öncelikle görüşülür ve üç ay içerisinde karara bağlanır" hükmüne yer verilmiştir. Yapılan bu düzenleme, "usul hukukuna" ilişkin olduğundan kanun yapma tekniğine aykırıdır, usul kanunlarında yapılması gereken bir düzenlemedir.

23. Tasarının Geçici 1 inci maddesiyle bazı istisnalar dışında 1/5000 ölçekli nazım imar planı içinde kalan Hazine taşınmazları bedelsiz olarak belediyelere devredilmektedir. Hazine taşınmazları olarak isimlendirilen varlıklar toplumun mülkiyetindedir. Hazine adına kayıtlı olmaktan amaç budur. Dolayısıyla bu varlıkların toplum yararına kullanılması gerekir. Bu noktada Devletin yapması gereken buna ilişkin objektif kuralları koymaktır.

Tasarıdaki düzenleme ise anılan amaçtan uzaktır. İmar planlarının yapıldığı yerlerde artık kentleşme ve yapılaşma başlamış hatta tamamlanmıştır. Kent rantlarının oluştuğu bu taşınmazların bir amaç tanımlamaksızın belediyelere bedelsiz olarak devredilmesi bu rantların herhangi bir objektif amaç olmaksızın belediyelere aktarılması sonucunu yaratacağından son derece yanlıştır.

24. Tasarıya Komisyon görüşmeleri sırasında eklenen bir geçici madde ile belediyeler ve bağlı kuruluşlar ile sermayesinin yüzde 50'sinden fazlası belediyelere ait şirketlerin 31.05.2004 tarihi itibariyle diğer belediyeler ile kamu kurum ve kuruluşlarından olan kamu hukuku ve özel hukuka tabi alacakları, bunların diğer belediyeler ile kamu kurum ve kuruluşlarına olan borçlarına karşılık olmak üzere 6 ay içinde mahsup edileceği düzenlenmektedir.

Belediyelerin mahsup sonrasında kalan borçları genel bütçe gelirlerinden her ay ayrılacak paylarından yüzde 40'ı geçmemek üzere kesinti yapılmak suretiyle tahsil edilecektir.

Öncelikle bu şekilde bir mahsup işlemi bütçe prensiplerine ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine aykırıdır. Böylelikle TBMM'nin bütçe kanunu ile yürütme organına vermiş olduğu bütçe büyüklüğü, yani ödenek sınırı aşılmış olmaktadır. Bu durum Anayasanın bütçe ile ilgili hükümlerine de aykırıdır.

Ayrıca belediye paylarından yüzde 40 oranına kadar yapılacak kesintiler belediyeler için ağırdır. Bunun yanında belediyelerin mahsuplaşma yoluyla yapacakları ödemelerin Vergi Barışı Kanunuyla 36 ay vadeye yayılmış vergi borçlarının ödenme planı ile de ilişkisi kurulmamıştır.

25. Nüfusu 2.000 altında kalıp da kaldırılan belediyeler konusunda belde halkına referandum yoluyla başvurmak da bir çözüm olarak düşünülmelidir. Tasarı bu açıdan eksiktir.

26. Tasarıda; halen belediye başkanı ya da illerin daimi komisyon üyeliğine seçilen ve atananlar ile Emekli Sandığından veya diğer sosyal güvenlik kuruluşlarından emekli, yaşlılık veya malullük aylığı almakta iken, belediye başkanlığına seçilen ve atananların istemeleri halinde, kendilerinin Emekli Sandığı kapsamına alınmalarına olanak sağlanmaktadır. Ancak bu uygulama, eski belediye başkanlarını ve illerin daimi komisyon üyelerini kapsamamaktadır. Böyle bir uygulama, aynı kentlerde farklı dönemlerde belediye başkanlığı yapmış kişiler açısından haksız sonuçlar doğuracaktır. Bu eşitsizliğin giderilmemesi halinde, bu tasarının yasalaşıp, yürürlüğe girmesinden önce görev yapanlar açısından, mağduriyete yol açacaktır.

27. Belediye Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu ve Büyükşehir Belediye Kanunu tasarılarında çok sayıda yetki ve görev mükerrerlikleri vardır. Böyle bir düzenleme, tasarılar yasalaştığında pek çok bürokratik işlemin doğmasına ve bürokraside gereksiz çekişmelere ortam hazırlayacaktır. Bu tür görev çalışmaları yerel yönetimlerde pek çok bürokratik soruna ortam hazırlayacaktır.

M. Akif Hamzaçebi, Trabzon
Birgen Keleş, İstanbul
Kemal Kılıçdaroğlu, İstanbul
Enis Tütüncü, Tekirdağ
Osman Kaptan, Antalya
Mehmet Mesut Özakcan, Aydın
Ali Kemal Deveciler, Balıkesir
Ali Kemal Kumkumoğlu, İstanbul
Bülent Baratalı, İzmir
Gürol Ergin, Muğla
Kazım Türkmen, Ordu
Osman Coşkunoğlu, Uşak